خواندن ۱۳ دقیقه·۱ سال پیش

چالش‌های مهم اقتصادی و سیاسی پیش روی دولت در ایران

نویسنده: دکتر محمدرضا فرزانگان (استاد دانشگاه فیلیپس – ماربورگ و مرکز پژوهش‌های خاورمیانه)

علی ارومیه‌ای (دانشجوی کارشناسی اقتصاد دانشگاه شهید بهشتی)

محمد پیری (دانشجوی کارشناسی اقتصاد دانشگاه تهران)

سیاست‌گذاران ایران با مسایل اقتصادی متعددی روبرو هستند. تأثیرات کووید-۱۹، جنگ در اوکراین، مسائل بلندمدت مربوط به افزایش بیکاری ، تورم فزاینده و تشدید فساد چالش‌هایی دشوار برای دولت ابراهیم رئیسی هستند.

سید ابراهیم رئیسی در مرداد ۱۴۰۰ به‌عنوان هشتمین رئیس‌جمهور جمهوری اسلامی ایران انتخاب شد. وی در انتخاباتی که ۴۸٫۸ درصد از واجدین شرایط شرکت داشتند، ۶۲٫۳ درصد از کل آرای صحیح (حدود ۱۸ میلیون از ۲۸٫۹ میلیون رأی) را به دست آورد.

در ۱۸ ماه اول دولت رییسی چالش‌های داخلی و بین‌المللی مختلفی ایجاد شد؛ آن هم در شرایطی که از سال ۲۰۱۸ در دولت دونالد ترامپ، تحریم‌های اقتصادی علیه ایران دوباره فعال شده و در دوره رئیس‌جمهوری جو بایدن، تقریباً بدون تغییر باقی ماند.

پاندمی کووید-۱۹ اثرات مخرب این تحریم‌ها را تشدید کرد. کاهش رشد اقتصادی، افزایش فقر، افزایش نرخ تورم و نیزکاهش ارزش ریال ایران خطر درگیری و بی‌ثباتی داخلی را افزایش داده است.

علاوه بر این، وجهه بین‌المللی کشور (و مشروعیت داخلی) پس از اعتراضات موسوم به «زن، زندگی، آزادی» آسیب‌دیده است.

تحریم‌ها چه تأثیری بر اقتصاد ایران داشته است؟

حسن روحانی رئیس‌جمهور پیشین ایران، درسال 1392 و در دوران تنش‌های هسته‌ای و شدیدترین تحریم‌های اقتصادی و انرژی اعمال شده علیه ایران، انتخاب شده بود.

در آن زمان حمایت سیاسی قابل‌توجهی، هم در داخل جامعه مدنی و هم در دولت برای لغو این تحریم‌های دردناک وجود داشت. در نتیجه، ایران در ۱۴ جولای ۲۰۱۵ به برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) با پنج عضو دائم شورای امنیت سازمان ملل متحد دست‌یافت. برجام در ۱۶ ژانویه ۲۰۱۶ اجرا شد.

این توافق برای خنثی‌کردن فعالیت‌های هسته‌ای ایران و افزایش نظارت بر آن طراحی شده بود[2] و درعین‌حال به این کشور اجازه می‌داد اورانیوم را برای تولید برق غنی‌سازی کند. در مقابل، دولت ایران به بیش از ۱۰۰ میلیارد دلار دارایی مسدود شده در خارج از کشور دسترسی پیدا می‌کرد[3]، صادرات نفت خود را بدون محدودیت افزایش می‌داد واتصال بانک‌های ایرانی را به بانک‌های مالی جهانی دوباره برقرار می‌‌ساخت‌‌.

پس از اجرای این طرح، صادرات نفت ایران که تحت تحریم بود افزایش یافت و منجر به رشد قابل‌توجه و فوری تولید ناخالص داخلی شد (نرخ رشد 8.8٪ از ۴۰۸ میلیارد دلار در سال ۲۰۱۵ به ۴۴۴٫۲ میلیارد دلار در سال ۲۰۱۶). این رشد در سال ۲۰۱۶ بالاتر از نرخ سایر کشورها مانند مصر (۴ درصد)، ترکیه (۳٫۳ درصد)، عربستان سعودی (۱٫۶۷ درصد)، پاکستان (۵٫۵ درصد) و نیجریه (منفی ۱٫۶۱ درصد) بوده است. (بانک جهانی، ۲۰۲۳)[4]

این دوره مثبت و امیدوارکننده، بسیار کوتاه بود. انتخاب دونالد ترامپ به‌عنوان رئیس‌جمهور ایالات متحده در سال ۲۰۱۶ مترادف بود باآینده مبهم برجام.

ترامپ از این توافق ناراضی بود و اظهار می داشت که این یک توافق وحشتناک و یک‌طرفه بوده که نتوانسته به هدف اساسی که مسدودکردن همه راه‌های ایران برای رسیدن به بمب هسته‌ای است، دست یابد.

در دولت ترامپ، سیاست آمریکا در قبال ایران، «فشار حداکثری اقتصادی» بود. ایده اصلی آن بود که به هدف فشار برای دستیابی به یک توافق جدید، جامع و بلندمدت با ایران که هم شامل برنامه‌های هسته‌ای و هم پروژه‌های نظامی مانند توسعه موشک‌های بالستیک باشد، تحریم‌های قبلی تجدید شود.

اعمال مجدد تحریم‌های اقتصادی آمریکا در سال ۲۰۱۸، منجر به کاهش قابل‌توجه نرخ رشد تولید ناخالص داخلی ایران در دو سال متوالی شد[5] (به ترتیب منفی ۲٫۲۵ درصد و منفی ۲٫۶۵ درصد در سال‌های ۲۰۱۸ و ۲۰۱۹). در مقابل، کشورهای دیگری که قبلاً ذکر شد در این دوره رشد داشته‌اند.

در سال ۲۰۱۸ بیشترین کاهش در ارزش‌افزوده صنایع (شامل معدن، تولید، ساخت‌وساز، برق، آب و گاز) با ۹٫۱ درصد کاهش نسبت به سال ۲۰۱۷، کاهش ۲٫۴ درصدی ارزش‌افزوده کشاورزی و کاهش ناچیز ۰٫۰۵ درصدی در بخش خدمات بوده است.

ارزش‌افزوده در بخش تولید نیز در سال ۲۰۱۸ کاهش ۶٫۵ درصدی را تجربه کرد. در سال ۲۰۱۹، ارزش‌افزوده بخش صنعت دوباره کاهش یافت - ۹٫۷ درصد نسبت به سال ۲۰۱۸ - درحالی‌که ارزش‌افزوده بخش کشاورزی ۹٫۲ درصد افزایش یافت، بخش خدمات کاهش جزئی ۰٫۱۸ درصدی را نشان داد و بخش تولید از نرخ رشد ۴ درصدی برخوردار شد.

به‌عبارت‌دیگر، محرک اصلی کاهش کلی تولید ناخالص داخلی در سال‌های ۲۰۱۸ و ۲۰۱۹، کاهش تولید صنعتی بود که عمدتاً به دلیل فعال‌سازی مجدد تحریم نفتی ایران توسط ایالات متحده اتفاق افتاد. بخش‌های خدمات و کشاورزی به دلیل تعاملات بین‌المللی محدود، مقاومت بیشتری در برابر تحریم‌ها داشته‌اند.

کووید چه تأثیری بر ایران گذاشت؟

در کنار چالش‌های اقتصادی ناشی از تحریم‌ها، ایران یکی از اولین کشورهایی بود که تحت‌تأثیر کووید-۱۹ قرار گرفت. ابراهیم رئیسی در زمانی سمت خود را آغاز کرد که گسترش واکسیناسیون هنوز به‌کندی پیش می‌رفت.

در آگوست ۲۰۲۱، در ایران تنها ۳ درصد افراد، به طور کامل واکسینه شده بودند بود. این نسبت در امارات متحده عربی بیش از 70٪، در اتحادیه اروپا 50% و در ترکیه 32٪ بود.[6] (Our World in Data, 2023)

تا آگوست ۲۰۲۱، نرخ تجمعی تأیید شده مرگ‌ومیر ناشی از کووید-۱۹ در ایران ۱۰۶۱ در هر میلیون نفر بود[7]؛ درحالی‌که نرخ درگذشت آن در سراسر جهان، ۵۴۱ در هر میلیون نفر بود. تا فوریه ۲۰۲۳، این تعداد در ایران به ۱۶۳۵ افزایش‌یافته بود، درحالی‌که متوسط جهانی ۸۶۰ بود.

علی‌رغم تلفات انسانی قابل‌توجه در طول همه‌گیری، به‌ویژه در سال ۲۰۲۰ و کمبود واکسن، تأثیر اقتصادی کووید-۱۹ در ایران کمتر از سایر کشورها بود. نرخ‌های رشد سالانه تولید حقیقی ناخالص داخلی ایران در سال‌های ۲۰۲۰ و ۲۰۲۱ به ترتیب ۳٫۳ و ۴٫۷ درصد بوده است.

این واکنش اقتصادی در ایران عمدتاً[8]به دلیل محدودیت‌های کمتر سخت‌گیرانه در دوران همه‌گیری، وابستگی کمتر به بخش‌های بسیار آسیب‌پذیر مانند گردشگری، احیای بازار نفت در نیمه دوم ۲۰۲۰/۲۱ و پایه اقتصادی نسبتاً پایین‌تر پس از دو سال متوالی انقباض اقتصادی ناشی از اعمال مجدد تحریم‌های آمریکا بود.

آخرین چالش‌های دولتِ رئیسی چیست؟

در سال ۲۰۲۱ نرخ رشد تولید ناخالص داخلی ایران که با تحریم‌های ترامپ کاهش‌یافته بود، به دنبال افزایش رشد اقتصاد جهانی پس از سال اول همه گیری و افزایش صادرات نفت تا حدودی بهبود یافت.

جهت مقایسه، نرخ رشد تولید ناخالص داخلی چین در سال ۲۰۲۱، ۸ درصد بود. درحالی‌که این نرخ برای کشورهای عضو سازمان همکاری اقتصاد و توسعه «او. ای. سی. دی» ۵٫۴ (بعد از سقوط ۴٫۲ درصدی در سال ۲۰۲۰) و در سطح جهانی ۵٫۸ درصد بود (به دنبال کاهش ۳ درصدی در سال ۲۰۲۰).

تقاضای بالاتر برای نفت خام و افزایش قیمت‌ نفت (از ۴۲ دلار به‌ازای هر بشکه در سال ۲۰۲۰ به ۷۱ دلار در سال ۲۰۲۱) منجر به افزایش درآمد صادرات نفتی[9] ایران شد. درآمدهای صادراتی نفت با رشد ۲۲۰ درصدی از پایین‌ترین رکورد تاریخی ۷٫۹ میلیارددلاری در سال ۲۰۲۰ به ۲۵٫۳ میلیارد دلار در سال ۲۰۲۱ رسید. این رقم قابل‌مقایسه با درآمدهای نفتی ایران در سال ۲۰۱۵، سال قبل از اجرای برجام بود.

علی‌رغم این بهبود جزئی در سال ۲۰۲۱، اختلالات زنجیره تأمین ناشی از پاندمی و تهاجم روسیه به اوکراین در فوریه ۲۰۲۲ منجر به تورم بالایی در ایران شده است.

تغییر سالانه شاخص قیمت مصرف‌کننده که در سال‌های اجرای برجام تک‌رقمی (مشاهده‌ای نادر در ایران) بود (۷٫۲ درصد در سال ۲۰۱۶ و ۹٫۶ درصد در سال ۲۰۱۷)، در سال ۲۰۲۱ به ۴۳ درصد افزایش یافت و در سال ۲۰۲۲ همچنان بالا ماند. (در ۴۲٫۴ درصد). در سال ۲۰۱۹، سال قبل از پاندمی، با نرخ تورم ۴۱ درصدی، ایران ششمین نرخ بالای تورم در جهان را به خود اختصاص داد. (نمودار ۱ را ببینید)

(نمودار ۱)

در سال ۲۰۲۲، نرخ تورم ۴۲٫۴ درصدی، ایران را در رتبه دهم جهان از نظر افزایش قیمت قرارداد.

نرخ تورم ایران با درآمدهای نفتی کشور در ارتباط است. شوک‌های مثبت و منفی به بهای نفت، منجر به افزایش تورم می‌شود. در صورت یک شوک مثبت، افزایش ناگهانی درآمد می‌تواند تأثیر تورمی قابل توجهی بر کشور داشته باشد (پدیده‌ای که به‌عنوان «بیماری هلندی» شناخته می‌شود).

در مورد شوک‌های منفی (مانند شوک‌های ناشی از تحریم‌های نفتی یا همه‌گیری)، کسری بودجه دولت و استقراض از بانک مرکزی برای مقابله با کسری، منجر به افزایش عرضه پول و افزایش قیمت‌ها می‌شود. شوک‌های منفی قیمت همچنین باعث فشار بیشتر برای کاهش یارانه‌ها و افزایش مالیات می‌شود که می‌تواند منجر به نرخ تورم بالاتر ‌شود. (Farzanegan and Markwardt, 2009)[10]

وضعیت واحد پول ملی در ایران چگونه است؟

یکی از محرک‌های تورم بالا، کاهش ارزش پول ایران از زمان اعمال تحریم‌ها در سال ۲۰۱۲ است. در مواجهه با کاهش قابل‌توجه درآمدهای صادرات نفت تحت تحریم‌ها و کمبود ارزهای پرقدرت دولت تصمیم به اجرای نظام سهمیه‌بندی ارز گرفت. (Farzangenan, 2013)

نرخ ارز یارانه‌ای[11] در بازار رسمی برای واردات کالاهای اساسی مثل مواد غذایی اساسی و محصولات دارویی از جمله تجهیزات پزشکی خاص منظور شد و برای سایر واردات نرخ ارز بالاتری در بازار آزاد اعمال شد.
شکاف بین نرخ ارز رسمی و آزاد در دوره تحریم رشد کرد: از کمتر از ۱ درصد در حدفاصل سال‌های ۲۰۰۲ تا ۲۰۰۹ به ۱۱۲ درصد در سال ۲۰۱۲. این امر باعث شدکه انگیزه برای تجارت غیرقانونی نیز افزایش یابد.

(Farzanegan, 2009; Zamani et al, 2021)

کاهش ارزش ریال، همچنین باعث افزایش قیمت‌های واردات و هزینه‌های تولید -در جایی که محصولات متکی به مواد خام و واسطه‌ای وارداتی بودند- و تشدید تورم شد.

هزینه مواد غذایی[12] نیز در ایران به میزان قابل‌توجهی افزایش‌یافته است. درحالی‌که نرخ تورم مواد غذایی در سال ۲۰۱۶ (سال اجرای برجام) فقط ۶٫۵ درصد بود (رتبه ۳۹ تورم مواد غذایی در جهان)، در سال ۲۰۲۲ این نرخ به ۵۸٫۶ درصد رسید (رتبه هفتم جهان). در سال ۲۰۱۹، نرخ تورم مواد غذایی در ایران تحت تحریم، ۵۵٫۷ درصد بود که پس از ونزوئلا، زیمبابوه، سودان و آرژانتین پنجمین نرخ تورم بالا در جهان بود.

وضعیت بیکاری در ایران چگونه است؟

رشد درآمدهای صادراتی نفت ایران[13] در سال ۲۰۲۱، نرخ بیکاری را که در سال‌های اخیر کمابیش ثابت بوده است، چندان کاهش نداد. درحالی‌که نرخ بیکاری در سال ۲۰۱۹ برابر ۱۰.7درصد بود، در سال2020 با بیش از یک واحد درصد افزایش به 12درصد رسید (سال اول پاندمی بعلاوه‌ی تحریم‌ها) و در سال ۲۰۲۱ هم به طرز مشابهی بالابود. (۱۱٫۴درصد)
بخش نفتی فرصت‌های شغلی کمی را فراهم می‌کند و تأثیرات اندکی بر نوسانات زنجیره عرضه در دیگر بخش‌های اقتصاد دارد. نرخ بیکاری در ایران نسبت به سایر کشورهای مشابه مانند مصر (۹ درصد)، عربستان سعودی (۷ درصد)، پاکستان (۴ درصد) و نیجریه (۹٫۷ درصد) بالاتر است.

عمق مشکل بازار کار در میان جوانان کشور (افراد ۱۵ تا ۲۴ سال) که در سال ۲۰۲۱، ۱۳ درصد از جمعیت را تشکیل می‌دادند، بیشتر قابل‌مشاهده است.

گفته می‌شود افزایش جمعیت جوانان در کنار فساد اقتصادی یکی از عوامل مهم بی‌ثباتی‌های سیاسی است. (Farzanegan and Witthuhn, 2017)
به همین ترتیب، نرخ بیکاری[14] در میان زنان جوان (افراد 15 تا 24 سال) در سال ۲۰۲۱ حدود ۴۲ درصد بود. این نسبت از نسبت (کماکان بالای) مردان جوان بیکار (با ۲۴ درصد) بسیار بیشتر است.

در سال اول پاندمی (۲۰۲۰)، بیکاری جوانان در میان مردان و زنان افزایش یافت: برای مردان از ۲۲٫۵ درصد در سال ۲۰۱۹ به ۲۵٫۵ درصد در سال ۲۰۲۰ و برای زنان از ۳۸ درصد در سال ۲۰۱۹ به ۴۲٫۵ درصد در سال ۲۰۲۰ رسیده است.

وضعیت فقر و نابرابری درآمدی در ایران چگونه است؟

ترکیب همه‌ی این عوامل با هم باعث ضربه خوردن به فقیرترین افراد جامعه می‌شود. افزایش تورم و کاهش ارزش ریال درحالی‌که کشور تحت تحریم‌های اقتصادی قرار دارد به این معناست که نسبت فقر در ایران از زمان تحریم‌های سال ۲۰۱۲ افزایش‌یافته است. درحالی‌که این روند پیش‌ازاین و پس از پایان جنگ با عراق در سال ۱۹۸۸ کاهش‌یافته بود.

سهم جمعیتی‌ای که در فقر شدید زندگی می‌کنند (با کمتر از ۲٫۱۵ دلار در روز) در سال ۱۹۹۰ برابر 8.4٪ بود،و در سال ۲۰۱۳ به کمترین رکورد خود (با 0.27٪) رسید. اما پس از آن روبه افزایش بوده است و در سال ۲۰۱۹ به 1٪ رسیده است. سهم جمعیتی که با کمتر از ۱۰ دلار در روز زندگی می‌کنند؛ بین سال‌های ۲۰۰۵ تا ۲۰۱۳ ثابت بود (حدود 40٪) و در سال ۲۰۱۹ به تقریباً 50٪ افزایش‌یافته است.

این آمار نشان‌دهنده کاهش اندازه طبقه متوسط و افزایش سهم جمعیت آسیب‌پذیر است. لازم به یادآوری است که این ارقام تأثیر پاندمی و جنگ در اوکراین را نشان نمی‌دهند.[15]

نابرابری درآمدی[16] - که با شاخص ضریب جینی اندازه‌گیری می‌شود - در سال ۲۰۰۵-۲۰۰۶ در سطح بالای ۰٫۴۴ قرار داشت (بر اساس این معیار، صفر نشان‌دهنده برابری کامل و یک به معنای نابرابری کامل است). اما در سال ۲۰۱۳ پس از اجرای اصلاحات یارانه‌ها و انتقال مستقیم نقدی توسط دولت احمدی‌نژاد به ۰٫۳۷ کاهش یافت (به‌عبارت‌دیگر توزیع درآمد بهتر شد).

شاخص جینی در طول لغو تحریم‌ها در سال ۱۷-۲۰۱۶ افزایش یافت و به ۰٫۴۱ رسید؛ بنابراین، به نظر می‌رسد که نابرابری درآمد رابطه مثبتی با جریان نفت دارد، شاید به دلیل تشدید انباشت ثروت (از طریق رانت‌جویی) و همچنین افزایش فساد در دوران رونق نفت. (Farzanegan and Krieger, 2019)

ایران با چه مسائل دیگری روبروست؟

چالش‌های ایران به اقتصادش محدود نمی‌شود. بر اساس شاخص‌های حکمرانی جهانی[17]، کنترل فساد - که درک سوءاستفاده از قدرت عمومی برای منافع خصوصی را اندازه‌گیری می‌کند و از تقریباً منفی ۲٫۵ (بالاترین فساد) تا مثبت ۲٫۵ (کمترین فساد) متغیر است - از سال ۲۰۰۲ در ایران منفی بوده است.

اما در سال‌های پس از ۲۰۱۸، برای اولین‌بار به زیر منفی ۱ رسید که نشان‌دهنده بدتر شدن وضعیت فساد بود. در سال ۲۰۲۱ به بدترین سطح خود یعنی منفی ۱٫۱ رسید. فساد به مسائل اجتماعی - اقتصادی وسیع‌تری دامن می‌زند - در واقع، تحقیقات نشان می‌دهد که افزایش فساد یکی از محرک‌های کلیدی ناآرامی‌ها و نزاع داخلی در ایران است.(Farzanegan and Zamani, 2022)[18]

وضعیت ثبات سیاسی، بدترین وضع را از سال ۲۰۰۲ تاکنون دارد. در سال‌های اخیر اثربخشی دولت - که درک کیفیت خدمات عمومی، کیفیت خدمات مدنی و میزان استقلال آن از فشارهای سیاسی را نشان می‌دهد، کیفیت تدوین و اجرای سیاست‌ها و اعتبار تعهد دولت به چنین سیاست‌هایی نیز به پایین‌ترین حد تاریخی خود رسیده است.

راه پیش رو

تنش‌ها با غرب به دلیل مسائل مربوط به برنامه هسته‌ای، حقوق بشر و موضع دولت ایران در قبال جنگ روسیه و اوکراین در حال افزایش است. همچنین شایان‌ذکر است که رئیسی در انتخاباتی به قدرت رسید که کمترین میزان مشارکت را برای انتخابات ریاست‌جمهوری در تاریخ جمهوری اسلامی داشت و تنها ۴۸٫۸ درصد از واجدین شرایط در آن شرکت کردند. در تهران، تنها ۲۶ درصد از ثبت‌نام‌کنندگان در انتخابات ریاست‌جمهوری ۲۰۲۱ شرکت کردند.

در ابتدا تصور بر این بود که دولت رئیسی به‌راحتی و به‌سرعت می‌تواند سیاست‌ها را هماهنگ کند[19]. اما به حاشیه راندن کارشناسان و تأخیر در به نتیجه رساندن مذاکرات با غرب برای نجات برجام[20]، ناکارآمدی دولت جدید را برجسته کرده است.

خاورمیانه نمی‌تواند ایران بی‌ثبات را تحمل کند. نیاز فوری به بازسازی اعتماد به نهادهای رسمی کشور وجود دارد که تنها از خلال اصلاحات سیاسی و اجتماعی امکان‌پذیر است. این اصلاحات شامل کنترل فساد، بهبود آزادی‌های اجتماعی و سیاسی و رفاه اقتصادی (مانند رسیدگی به تورم و بیکاری جوانان) است. جامعه جهانی همچنین باید در ازای اصلاحات داخلی واقعی و پایدار در ایران، مشوق‌های اقتصادی قابل‌توجهی ارائه دهد. افزایش انزوای اقتصادی در سطح بین‌المللی، و بستن کانال‌های دیپلماتیک و گفت‌وگو، تنها باعث کاهش هزینه‌های دولت ایران برای افزایش فشار داخلی خواهد شد. خطرات امنیتی بالاتر برای دولت ایران می‌تواند پروژه‌های نظامی‌سازی این کشور را (به هزینه ضرر غیرنظامی) تقویت کند و به کیفیت نهادهای دموکراتیک آسیب بزند.(Dizaji and Farzanegan, 2021)[21]

زوال نهادهای دموکراتیک در مقابل، مخارج نظامی را افزایش می‌دهد.

(Dizaji, Farzanegan and Naghavi, 2016)[22]

بنابراین، کار با ایران، و نه علیه ایران، برای رفاه اقتصادی و امنیت جامعه بین‌المللی و خود ایران حیاتی است.

[1] https://www.economicsobservatory.com/what-are-the-big-economic-challenges-facing-the-government-in-iran

[2] https://www.nytimes.com/interactive/2015/03/31/world/middleeast/simple-guide-nuclear-talks-iran-us.html

[3] https://www.bbc.com/news/world-middle-east-33521655

[4] https://databank.worldbank.org/source/world-development-indicators

[5] https://databank.worldbank.org/source/world-development-indicators

[6]Our World in Data, 2023:

https://ourworldindata.org/covid-vaccinations

[7] https://ourworldindata.org/coronavirus#explore-the-global-situation

[8] https://www.worldbank.org/en/country/iran/publication/iran-economic-monitor-fall-2021