نگاهی به نقاط قوت و ضعف اصل 27 قانون اساسی و بررسی مکانیسم صدور مجوز تجمعات اعتراضی در جمهوری اسلامی ایران
به قلم: داود مدرسی‌یان، کارشناس‌ارشد علوم سیاسی و فعال رسانه‌ای
آزادی اعتراض و انتقاد و بیان، در اسلام و مکتب علوی، به‌رسمیت شناخته شده‌است. اساساً آزادی را می‌توان از توحید اثبات کرد، آنجایی که بندگان فقط باید از خداوند متعال اطاعت کنند و آن کسانی که خداوند اجازۀ اطاعت داده و بندۀ هیچ کس دیگری نیستند و آزادی انتخاب دارند.
اعتراض در مکتب علوی اصالت دارد و اعتراض مظلوم علیه ظلم و ظالم مقدس است. در نامۀ مشهور حضرت امیرالمؤمنین (ع) خطاب به مالک اشتر، حضرت می‌فرمایند: «فَإنِّی سَمِعْتُ رَسُولَ اللَّهِ (ص) یَقُولُ فِی غَیْرِ مَوْطِنٍ: لَنْ تُقَدَّسَ اُمّةٌ لَا يُؤْخَذُ لِلضَّعِيفِ فِيهَا حَقُّهُ مِنَ الْقَوِيِّ غَيْرَ مُتَعْتَعٍ؛ مکرر از رسول خدا شنیدم: هرگز امتی پاک و آراسته نگردد، تا در آن امت، ناتوانان نتوانند بدون لکنت زبان و نگرانی، با قدرتمندان سخن خویش را بگویند و حق خود را بگیرند.» (نهج‌البلاغه، نامۀ 53.) حضرت در ادامۀ این جمله، خطاب به مالک می‌فرمایند وقتی مردم می‌خواهند با تو سخنی بگویند یا نقدی و مخالفتی کنند، نیروهای نگهبان و امنیتی خود (شرطه‌ها) را به گوشه‌ای از مجلس بران یا از مجلس خارج‌کن تا بدون ترس، حرف خود را بزنند.
این مسئله در اصل 27 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به‌رسمیت شناخته شده‌است: «تشکیل اجتماعات و راهپیمایی‌ها، بدون حمل سلاح، به‌شرط آن‌که مخل به مبانی اسلام نباشد، آزاد است.» طبق این اصل، فقط آن دسته از اجتماعات و راهپیمایی‌ها آزاد نیستند که با حمل سلاح و مخلِ مبانی اسلام باشد. با کمال تأسف، طی چهار دهۀ اخیر، اقشار گوناگون مردم، اعم از جامعۀ کارگری، معلمی، بازاری، کارمندی و ... ، نتوانسته‌اند آزادانه تجمع و راهپیمایی کنند و اعتراض خود را نسبت‌به عملکرد مسئولان، نهادها، سیاست‌ها و ... به نمایش بگذارند. دستگاه‌ها و مقامات مسئول هیچ‌گاه به مردم اجازۀ اعتراض نداده‌اند. ازاین‌رو هر تجمع و اعتراضی در کشور، همواره با مخالفت و ممانعت دستگاه سیاسی، انتظامی و امنیتی همراه بوده و درنتیجه به دلایل گوناگون، به التهاب، تشنج و خرابکاری منتهی شده‌است. اما سؤال این است که آیا اصل 27 ناقص است؟
نقطۀ قوت اصل 27 به‌رسمیت شناختن آزادی اعتراض و اجتماعات مختلف است، اما این اصل نقاط ضعفی دارد که باید به آن‌ها توجه کرد:
1. نقطۀ ضعف اصلی نامشخص بودن چگونگی احصای این دو قید است: «حمل سلاح» و «مخل مبانی اسلام». کدام دستگاه یا مسئولی این اختیار یا وظیفه را دارد که تجمعات را نسبت‌به این دو قید بررسی کند؟ این دو قید باید پیش از تجمع بررسی شوند یا حین تجمع؟
2. یکی دیگر از نقاط ضعف این اصل، ابهام در چگونگی اخذ مجوز از نهادهای حاکمیتی است. برخی کارشناسان معتقدند که طبق این اصل، هیچ دستگاهی مسئول صدور مجوز نیست و همچنین حق ممانعت از تجمعات را ندارد، چراکه در متن اصل 27، چنین چیزی پیش‌بینی نشده‌است. در مقابل، برخی بر این باورند که چنانچه دستگاهی مسئول این قضیه نباشد، هرج‌ومرج اتفاق می‌افتد. پس باید دستگاهی متولی و مسئول صدور مجوز تجمعات باشد. به این ترتیب، طی چهار دهه، این دعوا راه به جایی نبرده‌است. در عمل، اجازۀ برگزاری تجمعات اعتراضی به هیچ مجموعۀ مردمی یا دولتی‌ای داده نشده‌است.
در 7 شهریور 1360، «قانون فعالیت احزاب، جمعیت‌ها و انجمن‌های سیاسی و صنفی و انجمن‌های اسلامی یا اقلیت‌های دینی شناخته‌شده» به تصویب مجلس شورای اسلامی و سپس شورای نگهبان رسید. در تبصرۀ ۲ مادۀ 6 این قانون آمده‌است: «برگزاری راهپیمایی‌ها با اطلاع وزارت کشور، بدون حمل سلاح، در صورتی که به تشخیص کمیسیون مادۀ ۱۰، مخل به مبانی اسلام نباشد و نیز تشکیل اجتماعات در میادین و پارک‌های عمومی، با کسب مجوز از وزارت کشور، آزاد است.» این تبصره در چهل سال گذشته، مبنای تمام تصمیم‌گیری‌ها دربارۀ تجمعات اعتراضی بود، در حالی که برخی کارشناسان معتقدند این قانون صرفاً دربارۀ فعالیت احزاب، جمعیت و انجمن‌های سیاسی است. درواقع احزاب، جمعیت‌ها و انجمن‌ها برای برگزاری تجمعات خود، باید به وزارت کشور (استانداری‌ها و فرمانداری‌ها) درخواست ارائه کنند، درخواست آن‌ها بررسی شود و سپس مجوز صادر گردد، اما در اصل 27، برگزاری تجمعات مردمی آزاد دانسته شده‌است؛ عموم مردم جزو احزاب و دسته‌جات و انجمن های سیاسی نیستند و این قانون نمی‌تواند برای مردم محدودیت ایجاد کند.
در ادامه، در 31 شهریور 1381، هیئت وزیران دولت اصلاحات، آیین‌نامۀ مخصوصِ «قانون فعالیت احزاب، جمعیت‌ها و انجمن‌های صنفی و ...» را تصویب کرد. در مادۀ 4 این آیین‌نامه آمده‌است: «برگزارکنندگان از طریق فرمانداری محل، حداقل یک هفته قبل از برگزاری مراسم، تقاضای مجوز می‌نمایند.» منتقدان معتقدند که مکانیسم صدور مجوز برای تجمعاتی که در قانون پیش‌بینی شده‌اند، صرفاً برای درخواست‌های احزاب، جمعیت‌ها و انجمن‌هاست، نه تجمعات خودجوش مردمی؛ عموم مردم، جریانات کارگری، کارمندی، فرهنگیان و دیگر اقشار می‌توانند آزادانه تجمعات اعتراضی نسبت‌به مشکلات و درخواست‌های خود داشته باشند. بررسی‌ها نشان می‌دهد که این مکانیسم نه‌تنها مانع جدی تجمعات مردمی و اقشار گوناگون است، بلکه حتی برای احزاب، جمعیت‌ها و انجمن‌ها نیز موفق عمل نکرده و آنان نیز تاکنون نتوانسته‌اند مجوز برگزاری تجمعات اعتراضی را از وزارت کشور، استانداری‌ها و فرمانداری‌ها اخذ کنند.
اما واقعیت پشت‌پردۀ این ماجرا چیست؟ چرا برگزاری تجمعات اعتراضی امکان‌پذیر نیست؟ مهم‌ترین چالش‌ها چیست؟
1. نگاه تهدیدمحور، اولین مانع و چالش بر سر راه تجمعات مسالمت‌آمیز است. بررسی‌ها نشان می‌دهد که نگاه تهدیدمحور به اعتراضات از سوی نهادهای امنیتی و انتظامی و دستگاه های سیاسی، و ترس از دامنه‌دار شدن هرگونه اعتراضی در کشور و سوءاستفادۀ گروهک‌های تروریستی و مسلح ـ که متأسفانه کم هم نیستند ـ باعث شده تا مسئلۀ «اعتراضات مسالمت‌آمیز» اگرچه در دین و قانون اساسی ما به‌رسمیت شناخته شده باشد، اما در عمل به آن اعتنایی نشود.
2. ناامنی در منطقه و تعدد گروه‌های تروریستی مسلح داخل کشور، یکی دیگر از موانع شکل‌گیری این مسئله است. متأسفانه دستگاه‌های امنیتی و انتظامی همواره به این عامل استناد می‌کنند و بر این باورند که به‌دلیل احتمال سوءاستفادۀ این گروهک‌ها، نباید با درخواست تجمعات اعتراضی موافقت کرد! این در حالی است که تجربه ثابت کرده چنانچه دستگاه انتظامی و امنیتی مستقیماً امنیت یک تجمع و اعتراض را بر عهده بگیرد، جلوی هرگونه سوءاستفاده و ناامنی گرفته خواهد شد.
3. در وضعیتی که اجازۀ برگزاری تجمع مسالمت‌آمیز در کشور داده نمی‌شود، بی‌تعارف، فرهنگ اعتراض در میان اقشار گوناگون هم به‌درستی شکل نمی‌گیرد. به همین خاطر، بسیاری از تجمعات به‌دلیل شعارهای ساختارشکنانه و برخی اقدامات تند و خشن، به التهاب کشیده می‌شوند.
این نگاه تهدیدمحور اما نتایجی داشته که شایسته است متولیان امر به آن‌ها توجه کنند:
1. احساس سرخوردگی میان مردم، اقشار گوناگون و تشکل‌ها: جامعۀ پویا و، به فرمودۀ حضرت امیرالمؤمنین (ع)، جامعۀ مقدس جامعه‌ای است که اعتراض در آن محترم شمرده شود و ضعیفان آن جامعه و طبقات مختلف بتوانند بدون ترس از برخورد، انتقادات و مطالبات خود را مطرح کنند، اما وقتی جلوی این مسئله گرفته می‌شود، پویایی نیز از جامعه سلب می‌گردد و جوانان دچار افسردگی و سرخوردگی می‌شوند.
2. افزایش خشونت: چنانچه مردم نتوانند از طریق راه‌های مسالمت‌آمیز و مکانیسم‌های قانونی، اعتراض خود را بیان کنند، خودبه‌خود خشونت افزایش می‌یابد و گرایش به روش های خشن در میان مردم و به‌ویژه جوانان بیشتر می‌شود.
3. ایجاد حاشیۀ امن برای مسئولان ناکارآمد و مفسدان اقتصادی: مسئولان ناکارآمد، وقتی با اعتراض مردمی و افکار عمومی مواجه نمی‌شوند و جلوی ابراز اعتراض مردم نیز گرفته می‌شود، حاشیۀ امنی می‌یابند و بدون ترس، به عملکرد غلط، سیاست خطا و اقدامات ناموجه خود ادامه می‌دهند.
4. مرجعیت یافتن گروه‌های خارج از نظام و کشور: ناگفته پیداست که چنانچه احزاب، جمعیت‌ها و انجمن‌های قانونی در کشور اجازۀ پرچم‌داری مطالبات مردمی را پیدا نکنند و تشکل‌های قانونی کارگری، کارمندی و معلمی تشکیل نشود، در این خلأ، گروه‌های ناشناس، خشونت‌طلب و خارج از چهارچوب نظام مرجعیت پیدا می‌کنند و هدایت افکار اقشار گوناگون از کنترل نظام و دولت خارج می‌شود. تشکل‌های غیرقانونی و بعضاً ضدنظامْ خود را پرچم‌دار مطالبات کارگری و معلمی و ... تلقی می‌کنند و این در بلندمدت، به ضرر نظام است، چنانکه این آسیب را هم‌اکنون در بخش‌های گوناگون می‌توان دید.
چه باید کرد؟
به‌نظر می رسد باید چند گام اساسی در این زمینه برداشته شود:
1. رفع خلأ قانونی: اختلاف برداشت و تفسیر در اصل 27، با توجه به ابهاماتی که شرح آن رفت و همچنین تعمیم قانون احزاب، جمعیت‌ها و انجمن‌ها به عموم اقشار مردمی، باید حل شود. اصل 27 این آزادی را به مردم داده، اما قانون احزاب این آزادی را از مردم سلب کرده‌است. قانون و آیین‌نامۀ هیئت وزیران در این رابطه ناکارآمدند و باید برای این مسئله و خلأ، فکری اساسی شود.
2. تغییر نگاه تهدیدمحوری به فرصت‌محوری: اعتراض در حکومت علوی می‌تواند فرصت باشد، چراکه در مکتب علوی، آرمان‌ها و ارزش‌هاست که اصالت دارد، نه مدیران و اصحاب قدرت و ثروت. وقتی آزادی اعتراض در جامعه به‌رسمیت شناخته شود و مردم بتوانند برای عدالت، آزادی، مبارزه با فساد و ... ، اعتراض خود را بیان کنند، خودبه‌خود اصلاح جامعه و حکومت به‌درستی صورت می‌گیرد. ممانعت از اعتراض یعنی جلوگیری از اصلاح!
3. اجرای مکانیسم حداقلی کنونی برای صدور مجوزها و درنظر گرفتن مکان‌هایی برای اعتراضات مردمی: متأسفانه طی این چند دهه، همین مکانیسم حداقلی نیز اجرا نشده‌است؛ هیچ استان و شهرستانی را نمی‌توان یافت که برای احزاب، جمعیت‌ها، انجمن‌ها یا اقشار مردمی و دیگر تشکل‌ها، مجوزی صادر کرده باشد، چنانکه تجمعات اقشار دلسوز و حامی نظام، همچون مجموعه‌های بسیجی و عدالت‌خواه نیز با برخوردهای امنیتی، انتظامی و قضایی مواجه می‌شوند.
به‌نظر می‌رسد شکل‌گیری تجمعات مسالمت‌آمیز مردمی، هم به آرامش و تخلیۀ روانی جامعه مدد می‌رساند و هم بر اتخاذ سیاست‌ها و ادامۀ عملکردها تأثیر می‌گذارد و به اصلاح امور کمک می‌کند. از سوی دیگر، با تشکیل این تجمعات، گروه‌های تروریستی و خشونت‌طلبی که به‌دنبال ناامنی و سوءاستفاده هستند به بن‌بست می‌خورند و در صورتی که به ناامنی بپردازند، برخورد قاطع با آن‌ها، با استقبال عموم مردم مواجه خواهد شد. وقتی تجمعات مسالمت‌آمیز در مکان و زمان مشخصی برگزار شود، دولت با پشتوانۀ افکار عمومی می‌تواند برای آن دسته از تجمعاتی که با ایجاد ناامنی، درپیِ تضعیف نظام و ارزش‌های اسلامی هستند، ممنوعیت به‌وجود آورد، به‌راحتی با آن‌ها برخورد کند و کسی هم به این برخورد قاطع اعتراضی نداشته باشد.
