فساد مالی در سطوح مدیریتی آموزش و پرورش ایران: تحلیلی بر حیف و میل بیتالمال و سوءاستفاده از پروژههای عمرانی و آموزشی
درآمدی بر فساد فراتر از مدرسه؛ هنگامی که ناظر خود عامل میشود
در مباحث پیشین، ابعاد گوناگون تخلفات مالی در سطح مدارس و مدیران واحدهای آموزشی مورد واکاوی قرار گرفت. اما اگر فساد در سطح یک مدرسه را به منزله زخمی موضعی بر پیکر نظام آموزشی بدانیم، فساد سازمانیافته در ردههای میانی و بالای مدیریت آموزش و پرورش، به مثابه عفونتی سیستماتیک است که گردش خون مالی این وزارتخانه عظیم را مسموم میسازد. هنگامی که روسای ادارات آموزش و پرورش در شهرستانها و استانها، که در جایگاه ناظر و متولی صیانت از بیتالمال قرار دارند، خود به عاملان اصلی حیف و میل و سوءاستفاده بدل میشوند، دیگر سخن از چند تخلف منفرد نیست؛ بلکه با شبکهای از فساد روبرو هستیم که به دلیل برخورداری متخلفان از قدرت اداری، اطلاعات و اختیارات قانونی، به مراتب پیچیدهتر، پنهانتر و مخربتر از فساد در سطوح پایینتر است. این نوشتار میکوشد با تکیه بر گزارشهای رسمی منتشرشده از سوی دیوان محاسبات کشور، سازمان بازرسی کل کشور و همچنین مصاحبههای میدانی و مستندات پژوهشی، سازوکارهای اصلی فساد مالی در میان مدیران ارشد ادارات آموزش و پرورش را تحلیل کرده و نشان دهد که چگونه بیتالمال در قالب پروژههای عمرانی و برنامههای آموزشی به تاراج میرود.
بسترهای ساختاری فساد: انحصار قدرت، ضعف نظارت و بودجههای غیرشفاف
برای فهم چرایی شیوع فساد در میان روسای آموزش و پرورش، ابتدا باید به ساختار قدرت و بودجه در این وزارتخانه نظر افکند. رییس یک اداره آموزش و پرورش شهرستان یا استان، در قلمرو خود از اختیارات گستردهای برخوردار است. او میتواند در مورد تخصیص بودجههای عمرانی به مدارس، انتخاب پیمانکاران برای پروژههای ساخت و ساز و تعمیرات، خریدهای عمده تجهیزات و ملزومات آموزشی، عزل و نصب مدیران مدارس، و حتی گزینش معلمان و کارکنان جدید اعمال نظر کند. این تمرکز قدرت در دست یک فرد یا یک حلقه کوچک از مدیران ارشد، به خودی خود زمینه را برای سوءاستفاده فراهم میکند. هنگامی که این قدرت با ضعف مزمن نهادهای نظارتی درونسازمانی و برونسازمانی ترکیب میشود، فساد از یک احتمال به یک گزینه کمریسک و پرسود بدل میگردد.
یکی از مهمترین عوامل تسهیلگر، نبود شفافیت در گردش مالی پروژههای آموزش و پرورش است. بودجههای عمرانی که برای ساخت، نوسازی و تجهیز مدارس اختصاص مییابند، در بسیاری از موارد بدون انتشار عمومی فراخوانها، بدون شفافیت در فرایند انتخاب پیمانکار، و بدون گزارشدهی عمومی از نحوه هزینهکرد، در پشت درهای بسته هزینه میشوند. شهروندان، معلمان و حتی مدیران مدارس ذینفع، اطلاعی از جزئیات این پروژهها ندارند و همین فقدان اطلاعات، فضایی امن برای متخلفان ایجاد میکند.
گونهشناسی نخست: فساد در پروژههای عمرانی و ساخت و ساز مدارس
پروژههای عمرانی، به دلیل حجم مالی بالا، ماهیت فنی و دشواری ارزیابی کیفیت اجرا، همواره یکی از آسیبپذیرترین حوزهها در برابر فساد بودهاند. در ادارات آموزش و پرورش، سازوکارهای رایج این فساد به شرح زیر قابل شناسایی است:
تبانی در مناقصات و انتخاب پیمانکار خاص: بر اساس قوانین، انتخاب پیمانکار برای پروژههای با مبلغ بالا باید از طریق مناقصه عمومی و با رقابت آزاد انجام شود. با این حال، گزارشها نشان میدهد که در بسیاری از موارد، روسای ادارات، با طراحی شرایط مناقصه به گونهای که تنها یک شرکت خاص واجد شرایط شود، یا با افشای غیرقانونی مبالغ پیشنهادی رقبا به پیمانکار مورد نظر خود، عملاً نتیجه مناقصه را مهندسی میکنند. پیمانکاری که در این تبانی برنده میشود، معمولاً متعهد میشود که درصدی از مبلغ قرارداد را به صورت نقدی یا غیرنقدی به رییس اداره یا واسطههای او بازگرداند.
اجرای ناقص و کمفروشی در مصالح و ساخت: پس از انعقاد قرارداد، مرحله دوم فساد در اجرای پروژه رخ میدهد. پیمانکاری که برای برنده شدن در مناقصه متحمل هزینه رشوه شده است، برای جبران آن و کسب سود بیشتر، کیفیت و کمیت مصالح و کار را کاهش میدهد. بتن با عیار پایینتر، میلگردهای با قطر کمتر، تأسیسات برقی و مکانیکی نامرغوب، و پوششهای سقف و نما با کیفیت نازل از جمله موارد رایج است. بازرسان فنی اداره که از سوی خود رییس منصوب شدهاند یا با وی رابطه دارند، این تخلفات را نادیده میگیرند و صورتجلسههای تأیید پیشرفت فیزیکی و کیفی پروژه را امضا میکنند. نتیجه آنکه پس از چند سال، ساختمانهای نوساز مدارس نیز دچار ترکخوردگی، نشت آب، فرسودگی زودرس و در مواردی حتا خطر ریزش میشوند. این وضعیت، علاوه بر هدررفت بیتالمال، جان دانشآموزان و معلمان را نیز به طور مستقیم تهدید میکند.
پروژههای صوری و بودجههای خرجنشده: در برخی موارد، یک پروژه عمرانی مانند ساخت یک مدرسه یا سالن ورزشی، اصلاً اجرا نمیشود یا فقط در حد فونداسیون و اسکلت باقی میماند، اما در اسناد مالی، کل بودجه آن به عنوان هزینهشده ثبت و تسویه میگردد. برای این کار، صورتوضعیتهای جعلی پیشرفت کار توسط پیمانکار همدست ارائه میشود و کارشناسان داخلی اداره نیز آن را تأیید میکنند. پول واریز شده به حساب پیمانکار، پس از کسر سهم او، عمدتاً به جیب مدیران ارشد بازمیگردد. این گونه تخلفات به دلیل آنکه در مناطق دورافتاده یا حاشیهای که دسترسی و نظارت عمومی ضعیفتر است رخ میدهند، سالها پنهان میمانند.
گونهشناسی دوم: اختلاس و حیف و میل در خریدهای کلان تجهیزات و ملزومات
آموزش و پرورش به طور مستمر نیازمند خریدهای عمده است: میز و نیمکت، رایانه و تجهیزات اداری، وسایل آزمایشگاهی و کارگاهی، سیستمهای گرمایشی و سرمایشی، و ملزومات ورزشی و هنری. روسای ادارات که مجوز خرج این اقلام را دارند، در این حوزه نیز میدان وسیعی برای فساد مییابند. روشهای رایج عبارتند از:
خرید با قیمتهای نجومی از تأمینکنندگان خاص: در این شیوه، رییس اداره با یک فروشنده یا شرکت تأمینکننده خاص تبانی میکند تا کالاها را با قیمتهایی بسیار بالاتر از نرخ بازار خریداری کند. مابهالتفاوت میان قیمت واقعی و قیمت فاکتور، میان مدیر و فروشنده تقسیم میشود. برای توجیه این خریدها، معمولاً اعلام میشود که به دلیل «فوریت نیاز»، امکان استعلام قیمت و برگزاری مناقصه نبوده است و خرید به صورت «ترک تشریفات» انجام شده است. همین بند «ترک تشریفات» که برای شرایط اضطراری طراحی شده، در عمل به مجوزی برای دور زدن تمام ضوابط مالی تبدیل شده است.
دریافت کالاهای بیکیفیت و تاریخگذشته: در کنار قیمتهای متورم، کیفیت کالاهای خریداریشده نیز قربانی فساد میشود. تجهیزات رایانهای با قطعات قدیمی یا استوک، وسایل گرمایشی فاقد استانداردهای ایمنی، و ملزومات مصرفی مانند لوازمالتحریر با کیفیت بسیار پایین، از جمله مواردی هستند که بارها توسط معلمان و مدیران مدارس گزارش شدهاند. این کالاهای بیکیفیت، به سرعت مستهلک میشوند و نیاز به خرید مجدد ایجاد میکنند که خود چرخه فساد را تداوم میبخشد.
صورتحسابهای جعلی برای کالاهای تحویلنشده: در این روش که نیازمند شبکهای از همدستان در واحدهای مالی، انبارداری و تدارکات اداره است، فاکتور خرید تعداد معینی کالا صادر و پرداخت میشود، اما آن کالاها هرگز به انبار وارد نمیشوند. قبض انبار جعلی تنظیم میشود و مدارس نیز به دلیل عدم آگاهی از سهمیه خود، اعتراضی نمیکنند. این کالاهای خیالی، در دفاتر مالی به عنوان «تحویلشده» ثبت میشوند و پول آنها میان اعضای شبکه تقسیم میگردد.
گونهشناسی سوم: فساد در انتصابات و بهرهکشی از نیروی انسانی
یکی از وجوه پنهان فساد در میان روسای آموزش و پرورش، سوءاستفاده از قدرت انتصاب برای کسب منافع مالی است. پستهای مدیریتی در مدارس و ادارات، معاونتها و مسئولیتهای خاص، امتیازاتی هستند که میتوانند به ابزاری برای کسب درآمدهای غیرقانونی بدل شوند. در موارد مستندی، گزارش شده که برخی روسای ادارات، در ازای انتصاب یک فرد به مدیریت یک مدرسه، مبالغی را به صورت نقدی دریافت کردهاند. این پدیده که «فروش پست» نامیده میشود، چندین پیامد مخرب دارد. نخست آنکه مدیر منتصب، که برای رسیدن به این مقام هزینه مالی متحمل شده، از نخستین روز کار خود به دنبال جبران این هزینه از طرق مختلف، از جمله فسادهای خرد مالی در مدرسه خواهد بود. دوم آنکه شایستهسالاری به کلی کنار گذاشته میشود و افرادی فاقد تخصص و تعهد، صرفاً به دلیل توانایی مالی، بر مسند مدیریت مدارس تکیه میزنند. سوم آنکه این رویه، فرهنگ فساد را در کل بدنه سازمان نهادینه میکند و به همه کارکنان این پیام را میدهد که پیشرفت شغلی، نه در گرو شایستگی، که وابسته به پرداخت رشوه است.
علاوه بر فروش پست، سوءاستفاده از نیروی انسانی به شکلهای دیگری نیز دیده میشود. برخی روسای ادارات، کارمندان و معلمان زیرمجموعه خود را برای انجام کارهای شخصی مانند ساخت و ساز منزل، جابهجایی اثاثیه، یا حتا کار در مزارع و باغهای شخصی به کار میگیرند. این افراد، که از ترس انتقامجویی و از دست دادن شغل خود جرأت مخالفت ندارند، ناچارند وقت و توان خود را در خدمت منافع شخصی رییس قرار دهند. این شکل از فساد، اگرچه ممکن است ردپای مالی مستقیمی در اسناد نداشته باشد، اما نوعی دزدی از زمان و کرامت انسانی کارکنان است که بهرهوری کل سیستم آموزشی را کاهش میدهد.
گونهشناسی چهارم: سوءاستفاده از کمکهای مردمی و بودجههای مشارکتی
در بسیاری از پروژههای آموزشی، به ویژه در مناطق کمبرخوردار، بخشی از بودجه از طریق کمکهای مردمی، خیرین مدرسهساز، و مشارکت اولیای دانشآموزان تأمین میشود. این منابع مالی که با نیت خیر و برای بهبود شرایط آموزشی دانشآموزان جمعآوری میشوند، به دلیل آنکه معمولاً خارج از چرخه رسمی بودجه دولتی و به صورت نقدی دریافت میشوند، در معرض خطر بالایی از سوءاستفاده قرار دارند. روسای ادارات میتوانند با وعده ساخت یک مدرسه یا تجهیز کتابخانه، مبالغ هنگفتی از خیرین دریافت کنند، اما آن را به طور کامل و با کیفیت وعدهدادهشده هزینه نکنند. در مواردی، یک پروژه واحد با چند خیّر مطرح شده و از هر یک، کمک مالی جداگانه دریافت میشود، در حالی که فقط یک بار و با هزینهای بسیار کمتر اجرا میگردد. مازاد وجوه، در حسابهای شخصی یا صندوقهای غیررسمی ذخیره و به مصرف شخصی یا هزینههای خارج از ضابطه میرسد.
گونهشناسی پنجم: پولپاشی در قالب همایشها، نمایشگاهها و سفرهای غیرضروری
یکی از شیوههای رایج برای حیف و میل بیتالمال که به سختی قابل پیگیری قضایی است، هزینهکردهای کلان در قالب برنامههای به ظاهر آموزشی و فرهنگی است. برگزاری همایشهای پرخرج با سخنرانان بیربط، نمایشگاههای لوکس دستاوردها، چاپ کتابها و بروشورهای نفیس و بیمحتوا، و اعزام هیئتهای متعدد به سفرهای داخلی و خارجی تحت عنوان «بازدید علمی» یا «شرکت در کنفرانس»، همگی راههایی برای خرجکردن بودجه و دریافت پورسانت از پیمانکاران برگزارکننده هستند. در این سفرها، هزینههای اقامت در هتلهای مجلل، رستورانهای گرانقیمت و خرید سوغاتیهای شخصی نیز در قالب صورتحسابهای کلی و با عناوین گمراهکننده به حساب بیتالمال گذاشته میشود. این نوع فساد، به دلیل آنکه در لفافه فعالیتهای رسمی و قانونی پنهان میشود، بسیار دشوارتر از سایر اشکال فساد کشف و اثبات میگردد.
سازوکارهای گریز از نظارت و فرهنگ معافیت از مجازات
پرسش بنیادین این است که چگونه چنین فساد گستردهای برای سالها تداوم مییابد؟ پاسخ در ترکیبی از عوامل ساختاری، قانونی و فرهنگی نهفته است. نخست، نهادهای نظارتی مانند حراست کل وزارت آموزش و پرورش، سازمان بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات، با کمبود نیروی انسانی متخصص، محدودیت منابع و گاه فشارهای سیاسی روبرو هستند. یک بازرس برای بررسی صدها پروژه عمرانی و هزاران فقره سند مالی در یک استان، فرصت و ابزار کافی ندارد.
دوم، پیچیدگی عمدی فرایندهای مالی و قراردادی، شفافیت را از بین میبرد. استفاده از شرکتهای واسطه و پیمانکاران صوری، ثبت هزینهها در سرفصلهای گمراهکننده، و تنظیم صورتجلسات و مستندات ناقص و مبهم، ردگیری جریان پول را برای حسابرسان بسیار دشوار میکند.
سوم، وجود یک «فرهنگ معافیت از مجازات» در سطوح مدیریتی است. بسیاری از روسای ادارات متخلف، از ارتباطات سیاسی و شبکههای نفوذ در سطوح بالاتر برخوردارند. در مواردی که تخلفی کشف میشود، فشار از بالا برای مختومه کردن پرونده، بازنشستگی زودهنگام متخلف یا انتقال او به یک پست دیگر، جایگزین پیگرد قضایی و کیفری میشود. این بیکیفری سیستماتیک، مهمترین مشوق برای تداوم و گسترش فساد است. وقتی یک رییس اداره ببیند که همکار متخلفش به جای زندان، با یک جابجایی ساده و حفظ تمام مزایا از مهلکه گریخته، محاسبه سود و زیان او را به سمت ارتکاب تخلف سوق میدهد.
راههای برونرفت و پیشنهادهای عملی برای مهار فساد
برای مقابله با این فساد عمیق و سیستماتیک، اقدامات زیر پیشنهاد میشود:
شفافیت مطلق در بودجه و پروژهها: ایجاد یک سامانه مرکزی و برخط که تمامی بودجههای عمرانی، خریدها، مناقصات و قراردادهای آموزش و پرورش در آن به صورت عمومی و قابل پیگیری برای همه شهروندان ثبت شود. در این سامانه، باید نام پیمانکار، مبلغ قرارداد، زمانبندی اجرا، تصاویر پیشرفت پروژه و اسناد هزینهکرد در دسترس عموم قرار گیرد. شفافیت، بزرگترین دشمن فساد است.
تفکیک کامل مقام ناظر از مجری: در حال حاضر، روسای ادارات هم مجری پروژهها هستند و هم ناظر بر اجرای آنها. این تعارض منافع آشکار باید از میان برداشته شود. نظارت فنی و مالی بر پروژههای عمرانی باید به یک نهاد مستقل و خارج از ساختار آموزش و پرورش، مثلاً سازمان برنامه و بودجه یا مهندسان مشاور مستقل، واگذار شود.
حسابرسی مالی مستقل و سرزده: تیمهای حسابرسی متشکل از کارشناسان دیوان محاسبات، حسابرسان رسمی و نمایندگان نهادهای مدنی باید به صورت دورهای و بدون اطلاع قبلی، اسناد مالی ادارات آموزش و پرورش را حسابرسی کنند. این تیمها باید اختیار دسترسی به تمام حسابهای بانکی، صورتجلسات و اسناد را داشته باشند و گزارشهای خود را منتشر کنند.
حمایت قاطع از افشاگران: بسیاری از تخلفات بزرگ، به لطف گزارشهای داخلی معلمان، کارمندان و مدیران شریفی که حاضر به سکوت در برابر فساد نیستند، کشف میشوند. با این حال، این افشاگران اغلب با انتقامجوییهای شدید شغلی و شخصی مواجه میشوند. تصویب یک قانون جامع حمایت از افشاگران فساد، با سازوکارهای تضمینی برای حفظ هویت، امنیت شغلی و جانی گزارشدهندگان، یک ضرورت فوری است.
افزایش حقوق و مزایای قانونی مدیران و تشدید مجازاتهای متخلفان: بخشی از انگیزه فساد، ریشه در شکاف میان حقوق دریافتی و مسئولیتها و وسوسههای مالی دارد. افزایش حقوق و مزایای شفاف و قانونی مدیران، در کنار ایجاد نظامهای تشویقی برای عملکرد پاک و کارآمد، میتواند انگیزههای مالی تخلف را کاهش دهد. در مقابل، مجازاتهای متخلفان باید به گونهای بازدارنده باشد که شامل انفصال دائم از خدمت، مصادره اموال نامشروع، پرداخت جزای نقدی چندبرابر مبلغ اختلاس، و حبسهای طولانیمدت بدون امکان عفو یا تخفیف باشد.
نتیجهگیری
فساد مالی روسای آموزش و پرورش، تنها یک مسئله مالی و حقوقی نیست؛ بلکه خیانتی است به سرمایه اجتماعی و انسانی یک ملت. هر ریالی که از بودجه عمرانی مدارس دزدیده میشود، به معنای محرومماندن دهها کودک از یک فضای آموزشی ایمن و استاندارد است. هر پروژه ناقص و بیکیفیت، بذر بیاعتمادی و ناامیدی را در دل نسل آینده میکارد. نظام آموزش و پرورش، که خود باید پرچمدار ترویج صداقت و شایستهسالاری باشد، نمیتواند در حالی که مدیران ارشدش آلوده به فساد هستند، هیچ پیام اخلاقی مؤثری به دانشآموزان منتقل کند. مبارزه با این فساد، نیازمند عزم سیاسی در بالاترین سطوح حاکمیت، همراهی هوشمندانه رسانهها و جامعه مدنی، و اجرای بیامان و بدون تبعیض قانون است. تا زمانی که یک رییس اداره متخلف بداند که میتواند با یک تماس تلفنی پرونده خود را مختومه کند، هیچ بخشنامه و شعار اخلاقیای نمیتواند جلوی غارت بیتالمال را بگیرد.
