با رشد شهرنشینی و افزایش ساختمان ها، نظارت دولت و نهادهای عمومی هم بر این که چطور و چه چیزی بر روی ملک مان بسازیم به وجود آمد. بگذریم که برخی این نظارت ها رو سلیقه ای و بر اساس منافع می دانند، اما به طور خلاصه منظور این است که دیگر مثل سابق (قبل از سال 1334) نیست که هر طور بخواهیم و برای هر کاری ساختمان بسازیم. رفته رفته این دخالتها بیشتر و بیشتر شده و با قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و نیز قانون تغییر نام وزارت آبادانی به مسکن و شهرسازی، کاربری، یعنی نحوه استفاده از املاک، با توجه به نقشه جامع و طرح تفصیلی در شهرها و طرح هادی در روستاها، توسط مراجع قانونی از جمله کمیسیون موضوع ماده 5 قانون شورای عالی شهرسازی تعیین می شود. با تعیین نوع کاربری یک زمین، ممکن است آن زمین ارزش معاملاتی اش را از دست بدهد (مثلا تبدیل به محدوده فضای سبز شود) یا بر عکس ارزش اش چند برابر شود (مثلا تبدیل به مسکونی یا تجاری شود). از این که آیا اگر بر مبنای پهنه تعریف شده جدید، کاربری زمینی مثلا زراعی به مسکونی تبدیل شود شهرداری می تواند عوارضی تحت عنوان ارزش افزوده ناشی از تصویب طرح دریافت کند (حق مرغوبیت سابق) یا خیر، در وقت دیگری صحبت خواهیم کرد.
موضوع بحثم کاربری محل فعالیت بانکهاست و بهتر است مقدمه را کوتاه کنم. موضوع از این قرار است که شعبه یکی از بانکها در چند دهنه (باب) مغازه قدیمی فعال است. پس از چندی تصمیم به جابجایی یا برچیدن آن شعبه می گیرند. سرقفلی یا مالکیت آن به شخصی واگذار می شود و خریدار هم به تصور این که ملک تجاری خریده، شغلی در آن برپا می کند. چندی نمی گذرد که با اخطار شهرداری روبرو می شود که این محل اداری است و باید به کاربری قبل بازگردد یا عوارض تغییر کاربری آن پرداخت شود! یا به شکلی دیگر مالک مغازه ای پیش از سال 52، مغازه اش را به بانکی اجاره می دهد یا سرقفلی اش را می فروشد. با تخلیه بانک و شروع فعالیت تجاری در آن محل، اخطار و موضع گیری شهرداری تکرار می شود.
این موضوع تنها راجع به املاکی رخ می دهد که سابقه فعالیت در آنها به قبل از تاریخ 17/5/52 باز می گردد. زیرا در این سال است که قانون شهرداری اصلاح شد و تبصرة بند 24 ماده 55 آن، شهرداری ها مکلف کرد در پروانه ساخت، نوع کاربری ملک را مشخص نمایند و اگر برخلاف مندرجات پروانه، در محلی غیر تجاری محل کسب ایجاد شد، موضوع را در کمیسیون ماده 100 این قانون، جهت صدور رای مقتضی مطرح نمایند.
بر مبنای قواعد و مقررات، علی الخصوص بند 7 ماده 2 قانون تجارت، فعالیت صرافی و بانکی، نوعی تجارت است. لذا شعب بانکها کار تجاری می کنند، و به تَبَع این فعالیت، محل فعالیت آن هم تجاری محسوب می شود. از سوی دیگر محلی که قبل از سال 52 به شکل مغازه ساخته شده، برای اشتغال به شغل تجاری ایجاد شده، و چون تا پیش از این سال، قانونی برای محدود کردن ساخت مغازه به پرداخت عوارض وجود نداشت، نمی توان به استناد قانونی که بعدا تصویب شده، حق مکتسب افراد را تضییع کرد. (اثر قانون نسبت به آتیه است) به همین دلیل هم اگر کاربری ملکی با تصویب طرح تفصیلی به فضای سبز یا خیابان تغییر کند، شهرداری باید بهای آن را مالک بپردازد.
اما شهرداری ها در خصوص بانکها حاضر به اجرای قانون و رعایت حق مردم نیستند. به همین دلیل هم معاون شهرسازی وقت شهرداری تهران در سال 82 بخشنامه ای در این خصوص صادر و به موجب بند 3 آن مقرر نمود: «چنانچه ساختمان قبل از تاریخ ۹/۲/۱۳۴۹ احداث و قبل از تاریخ ۳۱/۵/۵۲ در اجاره و یا مالکیت قطعی بانک قرار گرفته و فاقد مدارک مستند تجاری باشد، محل مذکور اداری تلقی گردیده و در صورت درخواست بانک تبدیل اداری به تجاری پس از پرداخت مابهالتفاوت حقوق و عوارض و حق پارکینگ (از اداری به تجاری) ضمن رعایت سایر ضوابط و مقررات بلامانع است»
این بخشنامه به وضوح غلط است، هم از لحاظ صلاحیت مرجع صادر کننده و هم از نظر مفاد آن. بر همین اساس مدیریت حقوقی وقت بانک مسکن ابطال آن را از دیوان عدالت اداری درخواست نمود (هر چند به اعتقاد من دادخواست تقدیم شده ضعیف است) اگرچه دیوان عدالت اداری این بند را ابطال نکرد و هر چند جای آن داشت رای شفاف تری صادر شود، اما استدلال آن قابل توجه و موثر است:
«نظر به اینکه کلیه واحدهای ساختمانی بانکها با توجه به قسمتهای مربوط به امور مالی، کارگزینی و اداری الزاماً محل فعالیت تجاری محض نمیباشد و اطلاق واحد تجاری به تمام قسمتهای مختلف بانک با توجه به وسعت و نوع و ماهیت فعالیتهای مربوط به امور مالی و پرسنلی و نظایر آنها که از مصادیق امور تجاری نیستند، مجوز قانونی ندارد، بنابراین بند 3 بخشنامه شماره 8202565/10 مورخ 1/9/1382 معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران که تشخیص و احراز بخشهای تجاری بانک را منوط به ارائه مدارک معتبر مثبت قلمداد کرده است، مغایرتی با قانون ندارد»
دیوان عدالت بین ساختمانهای اداریِ بانکها، نظیر اداره حقوقی، املاک و امثالهم و شعب آنها تفاوت قرار داده که صحیح است. اما باید اطلاق این بند از بخشنامه را ابطال می کرد. به این معنی که بخشنامه صادره به نحو مطلق بانک ها را خطاب قرار داده و نه فقط بخشهای اداری آنها را. رای دیوان در سال 86 صادر شده و متاسفانه در آن زمان این دقت نظری که اکنون در دیوان شاهدیم در آن زمان وجود نداشت. به دلیل همین عدم شفافیت نیز، شهرداریها در اجرای قانون طرف صاحب حق را نمی گیرند. اما این به معنی درستی اقدام آنها نیست. زیرا اگر استدلالی غیر از استدلال دیوان را بپذیریم که شعب بانک فعالیت تجاری می کند، باید قائل به بطلان این بخشنامه به دلیل مغایرت با قانون و عدم قابلیت اجرای آن شویم. به این ترتیب دادگاهها هم نباید ترتیب اثری به آن بدهند (بنگرید به اصل 170 قانون اساسی و بند ب ماده 19 قانون محاسبات عمومی کشور) با توجه به استدلال دیوان عدالت اداری در رای مورد اشاره، کاربری شعب بانکها از ساختمان های اداری آنها متفاوت است و با توجه به بند 7 ماده 2 قانون تجارت محل فعالیت شعب بانک تجاری محسوب می گردد. وانگهی حتی اگر قائل به اجرای مفاد این بخشنامه باشیم، در این بند از بخشنامه به نبود مدارکِ مستند تجاری اشاره شده و از جمله مدارکِ مستند تجاری (این ترکیبِ عبارتی، غلط است و ما جهت پیروی از متن بخشنامه آن را تکرار می کنیم) وضعیت و شکل ساختمان محل، سوابق نصب کنتور برق برای استفاده تجاری و امثالهم است. به این معنی که ساختمانی که قبل از سال 52 به شکل مغازه، با تمام اوصافی که عرفِ عادت آن را مغازه قلمداد می کند، ساخته شده، مغازه محسوب است و نمی توان به صرف این که سابقه فعالیت بانکی دارد، ولو این که سابق بر آن شغل دیگری در محل برقرار بوده، لکن اجاره نامه رسمی ندارد (یا حتی بعضاً دارد و شهرداری به آن ترتیب اثری نمی دهد و تنها فعالیت بانک را ملاک قرار می دهد) آن را اداری تلقی کرد.
از سوی دیگر کمیسیون ماده 100 شهرداری صلاحیت ورود به پرونده مغازه هایی که قبل از سال 52 و بدون پروانه ساخته شده اند را ندارد، زیرا مطابق تبصره بند 24، صلاحیت این کمیسیونها در موضوع تغییر کاربری و سایر تخلفات، صرفاً و منحصراً در رسیدگی به تخلفات ساختمانی از مفاد پروانه خلاصه می گردد. پس اگر مغازه ای بدون پروانه ساخته شده باشد، این کمیسیونها صلاحیت ورود به موضوع را ندارند.
