چگونه چارچوب اقتصاد جهانی را برای یک چندجانبهگراییِ مترقی بازنویسی کنیم.
نویسنده: ماریانا مازوکاتو (استاد اقتصاد نوآوری و ارزش عمومی در کالج دانشگاهی لندن) ۱۴ آوریل ۲۰۲۶
نظم بینالمللیِ پس از جنگ جهانی دوم بر پایه یک معامله بنا شد: ایالات متحده سیستم متشکل از قوانین، نهادها و حاکمیت مشترک را تضمین و تأمین مالی میکرد، و در ازای آن، این سیستم را بر اساس تصویر مطلوب خود شکل میداد. معماری «برتون وودز» (شامل صندوق بینالمللی پول، بانک جهانی و رژیم تجاری پس از آن) هرگز بیطرف نبود. اما حداقل در ظاهر چندجانبه بود و قدرت آمریکا از طریق این نهادها اعمال میشد، نه علیه آنها.
اما این معامله اکنون به پایان رسیده است. بسته شدن تنگه هرمز — که پیامد جنگی است که ایالات متحده و متحدش اسرائیل علیرغم مخالفت بیشتر کشورهای جهان آغاز کردند — بزرگترین اختلال در تأمین انرژی را در تاریخ ثبت کرده است. اما گسستِ عمیقتر، مربوط به قیمت نفت نیست؛ مسئله این است که قدرت مسلط بر اقتصاد جهانی، اکنون جایگاه خود را بدون هیچگونه محدودیتی از سوی سیستمی که خودش خلق کرده، اعمال میکند و آن سیستم نیز هیچ مکانیسمی برای پاسخگویی ندارد. آنچه اکنون مورد نیاز است، یک بسته اضطراریِ دیگر نیست؛ بلکه مجموعهای مشترک از اصول حاکمیتی برای اقتصاد جهانی است که معمارش، نقشههای آن را رها کرده است.
من چهار اصل حاکمیتی را پیشنهاد میکنم (که به عنوان بخشی از کار من در مشاوره به رئیسجمهور سیریل رامافوسا برای ریاست آفریقای جنوبی بر گروه ۲۰ توسعه یافته است): ۱. شکلدهی به اقتصاد از طریق استراتژی صنعتی به جای اصلاح حاشیهایِ آن. ۲. همسوسازیِ تأمین مالی با اهداف عمومی، به جای برخورد با آن به عنوان یک هدف فینفسه. ۳. بازسازی ظرفیت دولتها برای اجرای برنامهها. ۴. استوار کردن همکاریهای جهانی بر پایه «انصاف و برابری» به جای «خیریه».
اینها مفاهیم انتزاعی نیستند. آنها از هماکنون از دورانگذار انرژی در اسپانیا گرفته تا تحول دولتی در برزیل در حال اجرا هستند و پایه و اساسی برای یک «چندجانبهگرایی مترقیِ» جدید ارائه میدهند.
عواقب جنگِ واشنگتن بیشترین فشار را بر کسانی وارد میکند که کمترین صدا را در نهادهای مسئولِ رسیدگی به این بحران دارند. سریلانکا برای صرفهجویی در مصرف سوخت به چهار روز کار در هفته روی آورده است. پاکستان مدارس را تعطیل کرده است. فیلیپین وضعیت اضطراری ملی در حوزه انرژی اعلام کرده است. کشورهای در حال توسعه از هماکنون برای استقراض در بازارهای بینالمللی، بین ۵ تا ۸ واحد درصد بیشتر از اقتصادهای ثروتمند هزینه میپردازند و ۵۴ کشور، بیش از ۱۰ درصد از درآمدهای عمومی خود را صرف پرداخت بدهیهای خارجی میکنند.
کمیسیون یوبیل (Jubilee) پاپ فرانسیس — که من نیز در آن عضویت داشتم — به ما یادآوری کرد که ۳.۳ میلیارد نفر در کشورهایی زندگی میکنند که هزینه پرداخت بهره بدهیهایشان بیشتر از بودجه سلامت آنهاست. همانطور که این کمیسیون نتیجهگیری کرد، سیستم مالی جهانی «برای خدمت به نیازهای مردم و سیاره زمین طراحی نشده است.»
شوک فعلی انرژی تنها این گسلها را عمیقتر خواهد کرد. خطرات ساختاری هستند و در دو سطح عمل میکنند:
در سطح ملی: اقتصادها همچنان حول محور «استخراج ارزش» (Extraction of value) سازماندهی شدهاند تا «خلق ارزش». شوک نفتی سال ۲۰۲۲ معادل ۳۷۷ میلیارد دلار سود برای شرکتهای سوخت فسیلی آمریکا به همراه داشت که نیمی از آن به جیب یک درصد از ثروتمندترین افراد رفت و تنها یک درصد از آن به نیمه پایین جامعه رسید. شرکتها بهرهورتر نشدند؛ آنها صرفاً مالک داراییهای کمیاب بودند و قیمتها را بالا بردند.
در سطح جهانی: معماری حاکمیتی برای جهانی طراحی شده است که در آن «هژمون» (قدرت مسلط) از طریق محدودیتهای چندجانبه عمل میکرد. اما اکنون با هژمونی روبهروست که از طریق نیروی یکجانبه عمل میکند. کشوری که بهتازگی به ایران حمله کرده، ریاست گروه ۲۰ را نیز بر عهده دارد — و این گروه را به تنها چهار کارگروه تقلیل داده و موضوعات اقلیم، بدهی، توسعه و سلامت را بهطور کامل حذف کرده است.
تعداد فزایندهای از دولتهای مترقی تشخیص دادهاند که نظم قدیم دیگر دوام نخواهد آورد، اما همبستگی سیاسی بهتنهایی یک چارچوب اقتصادی نیست.
نشانههایی از تغییر و حرکت در درون نهادهای قدیمی برتون وودز دیده میشود. «ایندرمیت گیل»، اقتصاددان ارشد بانک جهانی، اخیراً اذعان کرد که سه دهه توصیه این بانک علیه سیاستهای صنعتی، امروز «به اندازه یک فلاپی دیسک ارزش عملی دارد.»
جدیدترین گزارش شاخص بانک جهانی در مورد سیاست صنعتی، با به رسمیت شناختن نقش محوری دولتها در هدایت سرمایهگذاری، انحرافی روشن و دلپذیر از شکگرایی پیشین نسبت به هرگونه مداخله دولتی است. همزمان، این بانک رویکردی مأموریتمحور اتخاذ کرده است؛ مانند هدفگذاری برای اتصال ۳۰۰ میلیون نفر در آفریقا به شبکه برق تا سال ۲۰۳۰ (مأموریت ۳۰۰).
اما این تغییر هنوز ناقص است. مسئله کلیدی این نیست که آیا بانک اهداف جاهطلبانهتری اتخاذ کرده است یا خیر (که کرده است)، بلکه سؤال این است که آیا معماری عملیاتیِ آن نیز برای تحقق این جاهطلبی تغییر میکند؟ ابزارهایی که برای رسیدن به این اهداف استفاده میشوند، اغلب همچنان بازتاب یک مدل قدیمی هستند. حتی گزارش جدید سیاست صنعتی بانک، در چارچوبی باقی مانده که به بازارها به عنوان «مکانیسمهای تخصیصی که باید اصلاح شوند» نگاه میکند، نه به عنوان «نتایجی که باید شکل داده شوند». تفاوت این دو مهم است: رفع شکست بازار به معنای وصله کردن یک نقص در یک سیستم کارآمد است؛ اما شکلدهی به بازار به معنای هدایت فعالانه سرمایهگذاری، نوآوری و طراحی نهادی به سمت اهدافی است که بازارها در حالت عادی دنبال نمیکنند.
آنچه جهان به آن نیاز دارد، مدلی اساساً متفاوت مبتنی بر یک چارچوب اقتصادی جدید است:
نخست: دولتها باید فعالانه به اقتصاد شکل دهند، نه اینکه منفعلانه آن را اصلاح کنند. رشد اقتصادی هم «نرخ» دارد و هم «جهت». استراتژی صنعتیِ مأموریتمحور (سازماندهی سرمایهگذاری عمومی پیرامون چالشهایی مانند گذار انرژی، امنیت غذایی یا سلامت برای همه)، این جهت را تعیین میکند. اقتصاد مأموریتمحور شغل ایجاد میکند زیرا حل چالشهای پیچیده نیازمند افراد، مهارتها و ظرفیت تولیدی در چندین بخش است. این به معنای «انتخاب برندگان» نیست؛ بلکه انتخابِ افراد متمایل به همکاری و مشروط کردن حمایتهای دولتی به مشارکت در اهداف مشترک است.
اسپانیا نشان میدهد که این اصل در عمل چگونه است. در طول شوک انرژی سال ۲۰۲۲، دولت پدرو سانچز به جای پرداخت یارانه به شرکتهای انرژیِ مستقر، سقفی برای قیمت گاز مصرفی در تولید برق تعیین کرد. این یک اقدام مستقیمِ «شکلدهی به بازار» توسط دولت بود که قیمت عمدهفروشی برق را حدود ۴۰ درصد کمتر از میانگین اروپا نگه داشت. دولت سپس با ایجاد فرآیندهای حراج عمومی و سادهسازی مجوزها، ظرفیت انرژیهای تجدیدپذیر را بهشدت افزایش داد. نتیجه این شد که در سال ۲۰۲۴، ۵۶ درصد از برق از منابع تجدیدپذیر تأمین شد و این کشور نسبت به شوکِ تنگه هرمز، ایمنی بیشتری نسبت به همتایان اروپایی خود داشت و به سریعترین اقتصادِ در حال رشد در اروپا تبدیل شد.
دوم: تأمین مالی باید با اهداف عمومی همسو شود. چارچوبهای پایداریِ بدهی که میان مصرف و سرمایهگذاریِ مولد تفاوتی قائل نمیشوند، دولتها را به سمت کاهش هزینهها سوق میدهند. نهاد آکسفام (Oxfam) در سال ۲۰۲۳ دریافت که ساختار برنامههای صندوق بینالمللی پول به گونهای است که در ازای هر یک دلاری که به سمت کالاهای عمومی هدایت میشود، چهار دلار به سمت کاهش بودجه و ریاضت اقتصادی هدایت شده است. بانکهای توسعه چندجانبه (با بیش از ۲.۲ تریلیون دلار دارایی) باید با بانکهای توسعه ملی (با بیش از ۲۳ تریلیون دلار دارایی) همکاری کنند تا سرمایهگذاریهای مأموریتمحور را در سطح کشورها تثبیت کنند.
سوم: دولتها باید به عنوان نهادهایی کارآمد و کارآفرین بازسازی شوند. در برزیل، استراتژی صنعتی مأموریتمحور با یک دستور کار موازی برای «تحول دولتی» همراه است. بهترین استراتژیهای جهان نیز توسط دولتی که ظرفیت اجرای آن را ندارد، قابل تحقق نیست. فرسایش ظرفیت دولتها دو منشأ دارد: در سطح خارجی، برنامههای تعدیل ساختاری دولتها را مجبور به کوچک شدن کرد؛ و در سطح داخلی، برونسپاری وظایف اصلی به پیمانکاران، تخصص و حافظه نهادی را که برای حکمرانیِ مؤثر لازم است، توخالی کرده است. بازسازی به معنای سرمایهگذاری روی خدمات مدنی، حفظ قابلیتهای استراتژیک در درون دولت، و ایجاد شرایطی برای ریسکپذیری، یادگیری و انطباق نهادهای عمومی است.
چهارم: همکاری جهانی باید بر پایه «انصاف» استوار باشد. سیستم چندجانبه کنونی در سال ۱۹۴۴ طراحی شد؛ زمانی که یک کشور (آمریکا) بیشترِ برگهای برنده را در دست داشت. امروزه اقتصادهای نوظهور ۶۰ درصد از تولید ناخالص داخلی جهانی را تشکیل میدهند، اما تنها ۴۰ درصد از قدرت رأیدهی در صندوق بینالمللی پول را در اختیار دارند. کسریِ انصاف تنها مربوط به حکمرانی نیست، بلکه در خود سیاستها نیز نهفته است. اقدامات اقلیمی (مانند مکانیسم تنظیم مرز کربن در اتحادیه اروپا یا قانون کاهش تورم در آمریکا) که بدون در نظر گرفتن تأثیرات جهانیِ آن طراحی شوند، رهبریِ اقلیمی محسوب نمیشوند، بلکه شکل جدیدی از «حمایتگرایی» (Protectionism) هستند.
میلتون فریدمن، اقتصاددان، مشاهده کرد که هنگام وقوع یک بحران، «اقداماتی که انجام میشود، به ایدههایی بستگی دارد که در اطراف پراکنده است.» مدافعان بازار آزاد دههها وقت صرف ایجاد زیرساختهای فکری کردند تا وقتی رکودِ تورمی در دهه ۱۹۷۰ رخ داد، نسخههای آنها آماده اجرا باشد. امروز، ایدههای یک جایگزین جدید (در اسپانیا، برزیل و آفریقای جنوبی) در حال اجراست، اما اینها تنها بذر هستند.
این هفته در بارسلون، سانچز کنفرانس «بسیج مترقی جهانی» را برگزار خواهد کرد تا از میان ویرانههایی که رئیسجمهور دونالد ترامپ ایجاد کرده، جهان بهتری بسازد. این جاهطلبی ستودنی است، اما برای شکوفایی نیازمند یک چارچوب اقتصادی مناسب است. اقتصاد جهانی دیگر نمیتواند با اقتصادِ مبتنی بر فلاپی دیسک اداره شود. سرمایهداری به یک سیستمعامل جدید نیاز دارد و ساخت آن از همین حالا آغاز میشود.
