مقدمه
در مکتب سود انگارانه اقتصاد بازار است که اکوسیستم های کشاورزی را شدیداً تحت تاثیر خود قرار می‌دهد به همین سبب مالکین و صاحبان اراضی مستعد کشاورزی و باغی معمولاً با انگیزه های اقتصادی قوی به دنبال تغییر کاربری و استفاده از سایر کاربری های رقیب برای چنین فضاهایی هستند.شوربختانه اینکه غالب این اراضی مستعد در نواحی قرار دارند که معمولاً فضاهای مسکونی و شهری در بستر آنها شکل گرفته و توسعه یافته است حفظ کاربری به دنبال قاعده‌مند کردن نابجای سایر کاربری های رقیب و منطقی کردن نحوه تخصیص اراضی زراعی و باغی می باشد در سالیان اخیر به دلیل افزایش روز افزون جمعیت و گسترش شهرنشینی و تحت فشار توسعه و گسترش فضاهای شهری و صنعتی فضاهای سبز به ویژه اراضی جنگلی زراعی و باغی اطراف شهرها به شدت در معرض تخریب و تبدیل قرار گرفته است.
و آمارها حکایت از گسترش بی رویه تخریب این فضاها دارند به طوری که هم اکنون در ایران با مقایسه اطلاعات موجود در عکس های هوایی آمارها نمایانگر آهنگ سریع تغییر کاربری اراضی زراعی و باغی در حواشی کلانشهرهای کشور است به طوری که از سال ۱۳۳۴ تاکنون مساحت اراضی تغییر کاربری یافته صرفاً در اطراف ۷ کلانشهر تهران اصفهان کرج مشهد اهواز شیراز و تبریزبه میزان ۱۶۶ /۵۷۰ هکتار از اراضی مرغوب زراعی و باغی تخمین زده می شود
متاسفانه سیر صعودی این امر در سالیان اخیر به گونه‌ای است که علیرغم تصویب قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها در سال ۱۳۷۴ تاکنون بیش از ۱۴۰ هزار هکتار از اراضی کشاورزی از گردونه تولید خارج شده یعنی سالی ۲۰ هزار هکتار و تغییر کاربری داده شده است، و این در حالی است که ایران ۱۸.۷ میلیون هکتار زمین زراعی و باغی دارد و با سیاست‌های کنونی دولت احتمال اینکه به مساحت آن ها اضافه شود بسیار بعید است به همین دلیل روند تغییر کاربری زمین های کشاورزی کشور بسیار نگران کننده است لذا صیانت از این فضاها و جلوگیری از تبدیل آنها به فضاهای مسکونی ویلا ها جاده ها تأسیسات صنعتی و غیره در کنار حفظ توان اکولوژیکی و تولید آنها و همچنین مدیریت پایدار اراضی زراعی و باغی روز به روز مشکل تر شده و تغییر کاربری آنها علیرغم احتیاج شهرها و روستاها به فضاهای سبز به ویژه در اطراف کلانشهرهای کشور به صورت انفجاری مستمر در حال وقوع است.
این جریان علاوه بر مشکلات زیست محیطی متعدد نظیر از بین رفتن خاک‌های حاصلخیز پوشش گیاهی و از بین رفتن گونه‌های جانوری و گیاهی این مناطق آثار اجتماعی و اقتصادی متعددی از قبیل حاشیه نشینی وابستگی غذایی ،کاهش تولید محصولات باغی و سوداگری زمین‌های کشاورزی از خود به جای گذاشته و زمینه‌ساز گسترش پدیده زمین‌خواری نیز شده است در این راستا قانونگذاران در سراسر جهان جهت حمایت و حفاظت از این فضاها و در مسیر توسعه پایدار دست به تدوین و توسعه قواعد و قوانینی زده اند تا از تخریب بی‌رویه آنها جلوگیری نمایند .بزه تغییر کاربری اراضی زراعی و باغی موضوع قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب ۳۱/۳/۱۳۷۴ با الحاقات و اصلاحات مورخ ۰۱/۰۸/۱۳۸۵ مجلس شورای اسلامی در این راستا پیش‌بینی شده است. نوشتار ذیل به بررسی انتقادی خطوط کلی سیاست کیفری حاکم بر حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها در پرتو تحولات اخیر حقوق کیفری کشاورزی ایران می‌پردازد
۱. رژیم حقوقی حفاظت از اراضی زراعی و باغی
الف: پیشینه حفاظت
پیشینه حفاظت از باغ ها و اراضی کشاورزی به قانون اصلاحات ارضی مصوب ۱۳۴۳ می‌گردد که در تبصره ۲ ماده ۱۹ آن جلوگیری از تفکیک و تجزیه اراضی نسقی موضوع قانون اصلاحات ارضی مورد تاکید قرار گرفته بود بعد از نخستین قانونی که با نگاه ویژه به امر حفاظت از اراضی باغی و زراعی پرداخت قانون گسترش قطب های کشاورزی مصوب ۱۴/۰۶/ ۱۳۵۴ بود این قانون برای نخستین بار تغییرکاربری اراضی کشاورزی را ممنوع اعلام نمود .مطابق ماده ۲ این قانون تفکیک و تقسیم اراضی کشاورزی که قبل از تهیه طرحهای جامع بهره‌وری از سرزمین شامل کلیه اراضی اعم از دایر و بایر خارج از محدوده های قانونی شهری باشد به قطعات کوچکتر از ۲۰ هکتار و همچنین تبدیل نوع استفاده از اراضی کشاورزی محدوده قطبها جز آنچه که در طرح جامع مربوطه ذکر شده به غیر کشاورزی ممنوع است. ضمانت اجرای عدم رعایت مقررات این قانون نیز در قسمت اخیر ماده ۱۲ و با توجه به ماده ۱۳ مشخص گردیده بود که شامل موارد ذیل می گردید
۱. خلع ید :مطابق بخشی از ماده ۱۲ قانون فوق وزارت کشاورزی و منابع طبیعی مکلف است در صورت تبدیل نوع استفاده یا بدون استفاده نگه داشتن اراضی در قطبها بدون تحصیل مجوز نسبت به خلع ید از متخلف با رعایت ماده ۱۳ اقدام نماید پس از صدور حکم خلع ید نسبت به این اراضی واگذاری آنها به صورت اجاره در دراز مدت به اشخاص و موسسات مجاور یا غیر مجاور پیش‌بینی شده بود
۲. جلوگیری از تبدیل: از مزیت‌های دیگر این قانون توجه به اقدامات پیشگیرانه بود و ضمانت اجرای دیگری که پیش بینی گردیده بود جلوگیری از اقداماتی بود که منجر به تغییر کاربری به نام بهره‌برداری می‌شود مطابق ماده ۱۳ قانون، وزارت کشاورزی و منابع طبیعی مجاز است به وسیله گارد منابع طبیعی یا سایر مامورین نیروی انتظامی از اقدامات تبدیل نوع بهره برداری از زمین از کشاورزی به غیرکشاورزی موضوع ماده ۱۲ این قانون جلوگیری به عمل آورد
۳. قلع و امحای مستحدثات: مطابق بند اخیر ماده ۱۳ قانون گارد منابع طبیعی و سایر مأمورین انتظامی مکلف بودند علاوه بر جلوگیری نسبت به قلع و امحای مستحدثاتی که به این ترتیب به وجود می‌آید و به تشخیص وزیر کشاورزی و منابع طبیعی مخل به اجرای طرح جامع کشاورزی می باشد اقدام کنندمامورین انتظامی نیز مکلف بودند طبق درخواست کتبی مامورین کشاورزی اقدام نمایند .
با این حال این قانون در موارد ضروری نیز اجازه تغییر کاربری می داد از مهمترین مستثنیات این قانون عبارت بود از:
۱· ایجاد منازل مسکونی و مستحدثات زراعی در حد معقول و متعارف( بند اخیر ماده ۱۲)
۲· اراضی مورد نیاز خدمات عمومی و زیربنایی و عمرانی دولت با اجازه وزارت کشاورزی و منابع طبیعی( تبصره یک ماده ۱۲)
۳· اراضی واقع در خارج از حریم دریای خزر تا عرض ۵۰۰ متر از انتهای حریم( تبصره ۵ ماده۱۲)
۴·اراضی موضوع قانون حفظ و گسترش فضاهای سبز و جلوگیری از قطع بی رویه درختان (تبصره ۵ ماده ۱۲)
در قوانین مصوب بعد از انقلاب نیز با توجه به افزایش جمعیت و گسترش شهرها به سوی اراضی زراعی و باغی به این مسئله در قوانین و مقررات ویژه خود توجه گردید از جمله می‌توان به لایحه قانونی مجازات اخلال در امر کشاورزی مصوب ۹ آذر ماه ۱۳۵۸ و همچنین ماده ۱۰ آیین نامه اجرایی قانون کشت مصوب به تاریخ ۱۱/۲۹/ ۱۳۶۵ مبنی بر جلوگیری از تغییر کاربری و تفکیک اراضی واگذاری و ماده ۱۱۰ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت که به موجب آن وزارت کشاورزی موظف گردید تا اراضی واگذاری را با قید حفظ کاربری اراضی کشاورزی واگذار نماید اشاره کرد.
ب: حفظ کاربری اراضی زراعی و باغی هدف اصلی سیاست کیفری
حفظ کاربری اراضی زراعی و باغی در برابر تخریب و تبدیل مهمترین هدف سیاست کیفری جمهوری اسلامی ایران در این زمینه است با این حال در قانون و آیین نامه حفظ کاربری تعریف نشده است این اصطلاح دقیقا در نقطه مقابل تغییر کاربری قرار می‌گیرد لذا می‌توان گفت که حفظ کاربری عبارت از ((مجموعه اقدامات حفاظتی تکنیکی و حقوقی پیشگیرانه و پیگیرانه است که در جهت جلوگیری از تبدیل ،تخریب و ناتوانمند کردن نوع استفاده از زمین زراعی و تداوم بهره وری آنها اتخاذ می‌گردد))
در این تعریف رویکرد حفاظتی واجد اهمیت ویژه‌ای است و در اصطلاح حقوقی در فرایند حفاظت از فضاهای سبز حفظ کاربری پیش بینی شده اصل و تغییر کاربری استثنا است و در هنگام اعمال قوانین و مقررات به ویژه در اراضی زراعی و باغی مستلزم تفسیر مضیق اداری است.
ج:قانون حفظ کاربری اراضی زراعی وباغها
با توجه به پراکندگی امر حفظ کاربری اراضی زراعی و باغی در قوانین و مقررات فوق ،نبود ضمانت اجرای قوی همچنین ویژگی بین بخشی و فرابخشی بودن امر حفاظت از عدم توجه جدی به تغییر کاربری بی‌رویه اراضی زراعی باغی عدم تعریف برخی فرآیندها و نیاز مبرم به یک قانون جامع و مستقل به ویژه در اراضی خارج از محدوده قانونی شهر ها زمینه‌های تصویب قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها را در سال ۱۳۷۴ فراهم نمود .در این قانون تغییر کاربری غیرمجاز اراضی زراعی و باغی جرم اعلام گردیده است و متخلفین را مستحق تعقیب کیفری می‌داند در ادامه محتوای مسائل مربوط به سیاست کیفری اتخاذی در این قانون را در ارتباط با بزه تغییر کاربری تحلیل می نماییم.مسلما بهره گیری از تجربیات یک وکیل خوب در اصفهان میتواند در زمینه پرونده شما در دادگاه مفید واقع شود.
۲.بزه تغییر کاربری
با این اوصاف این سوال اساسی مطرح است که منظور از تغییر کاربری چیست در یک مفهوم گسترده کاربری اراضی گزینه‌های مختلف پیش رو برای استفاده از سطح زمین است این واژه اشاره به آن دسته از تغییراتی می نماید که توسط انسان و بر اثر مجموعه‌ای از اقدامات بر روی زمین انجام می‌گیرد بر این اساس تغییر کاربری اصطلاح عامی است که اشاره به هرگونه استفاده از چیزی در غیر موردی که از آن استفاده می شود یا مطلوب است می نماید ، به بیان دیگر تغییر کاربری به تغییر روش استفاده از یک شیء (زمین) اطلاق می شود.
در اصطلاح حقوقی تغییر کاربری را به اخذ مجوز استفاده از زمین به گونه‌ای متفاوت از آنچه در طرحهای مصوب شهری پیش‌بینی شده است تعریف نموده اند که به نظر می‌رسد این تعریف در اراضی زراعی و باغی فارغ از رویکرد حفاظتی می باشد .
در بند دال آیین نامه اجرایی قانون اصلاح قانون حفظ کاربری مصوب ۰۲/۰۳/۱۳۸۶ تغییر کاربری این گونه تعریف شده است(( هرگونه اقدامی که مانع از بهره برداری و استمرار کشاورزی اراضی زراعی و باغها در قالب ایجاد بنا برداشتن یا افزایش شن و ماسه و سایر اقداماتی که بنا به تشخیص وزارت جهاد کشاورزی تغییر کاربری محسوب شود)) در این آیین‌نامه مانع از بهره‌برداری و استمرار کشاورزی ملاک تعریف قرار گرفته است و هیچگونه اشاره ای به مجاز بودن یا نبودن آن ننموده است این در حالی است که تغییر کاربری با مجوز ممکن است به ضرورت استمرار بهره برداری بهینه از کشاورزی آسیب وارد نماید در یک تعریف جامع می توان تغییر کاربری فضاهای سبز را این گونه تعریف نمود(( تغییر کاربری عبارت است از تبدیل تخریب و ناتوانمند کردن غیرمجاز فضاهای سبز از حالت باغی و زراعی به فضاهای مسکونی صنعتی و غیره که منجر به از بین رفتن خاک حاصلخیز ،پوشش گیاهی و توان اکولوژیکی آن شده به طوری که دارای آثار و تبعات منفی طبیعی زیست محیطی و اقتصادی گردد.))
ادامه دارد .....
ادامه قسمت دوم ازاین مقاله را میتوانید با کلیک بر روی این وبسایت ، بخوانید.
با سپاس از حوصله شما در پیگیری و خواندن این نوشتار
