سیر تا پیاز بودجه

نگاهی بر سازوکار تدوین بودجه در ایران و ایرادات آن

مهسا نصیری/ دانشجوی دوره‌ی کارشناسی رشته‌ی حسابداری دانشکده‌ی فنی و حرفه‌ای دکتر شریعتی

با وجود اهمیت بودجه عمومی در سازمان اداری و مملکتی و بنگاه‌های خصوصی، طرح موضوع تهیه و پیشنهاد بودجه و اجرای آن و درنظرگرفتن سازمان مالی و اداری براساس تهیه و اجرای بودجه به تازگی آغاز گشته و متداول شده است. بودجه‌نویسی به شکل اولیه قدمتی در حد پیدایش دولت‌ها دارد و در ایران برای شکل اولیه‌ی آن پیشینه‌ای طولانی می‌توان یافت. طبق قانون محاسبات عمومی مصوب پانزده‌ی دی ماه سال ۱۳۴9، بودجه‌ی کل کشور برنامه‌ی مالی‌ست که برای یک سال تدوین می‌شود و حاوی پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع اعتبار و برآورد هزینه‌ها برای انجام عملیاتی است که منجر به وصول اهداف دولت می‌شود.

 مقایسه‌ی بودجه‌ی تخصیص‌یافته به بخش‌های گوناگون در کل بودجه‌ی سال ۱۳۹۸ که کم‌ترین میزان اختصاص یافته به بخش محیط زیست است
مقایسه‌ی بودجه‌ی تخصیص‌یافته به بخش‌های گوناگون در کل بودجه‌ی سال ۱۳۹۸ که کم‌ترین میزان اختصاص یافته به بخش محیط زیست است

از زمان انتشار کتاب «ثروت ملل» آدام اسمیت تا زمان انتشار کتاب «نظریه‌ی اشتغال، بهره و پول» جان مینارد کینز، اقتصاد‌دانان بر این عقیده بودند که تنها نظام اقتصادی ایده‌آل نظام سرمایه داری است، به شرط این که دولت در اقتصاد دخالت نکند. کلاسیک‌ها باور داشتند که فرد هسته‌ی اصلی هر فعالیت‌های اقتصادی است و فرد بدون اینکه نیاز به هدایت داشته‌باشد، به طورعقلانی در تعقیب این است که سود و منافع و درآمد را به بیشینه برساند؛ لذا اگر عدم تعادل و نابسامانی در اقتصاد به وجود آید خودبه‌خود از میان می‌‌رود. آدام اسمیت بر این عقیده بود که «دست نامرئی»عدم تعادل‌های اقتصادی را از طریق سازوکار قیمت‌ها از بین می‌برد. به اعتقاد او دولت نباید در امور اقتصادی دخالت کند، چرا که حس منفعت‌طلبی بشر، به طور طبیعی میان فعالیت‌های اقتصادی هماهنگی ایجاد می‌‌کند و چون همه درصدد بیشینه‌سازی سود خود هستند؛ رفاه عمومی حاصل می‌گردد. اما نظریه‌ی کینز مخالف نظریه‌ی آدام اسمیت بود، او در کتاب خود ضرورت دخالت دولت در اقتصاد را گوشزد کرد و رکود و بحران بزرگ سال ۱۹۲۹ بر صحت ادعاهای وی افزود که در این زمان کالا‌ها در انبارها انباشته شد، کارخانه‌ها رو به تعطیلی نهاد و بیکاری فراگیر شد.

با توجه‌ی ارقام بودجه‌ی امسال، هزینه‌کرد در حوزه‌ی محیط زیست به ازای هر ایرانی کمتر از پنج‌هزار تومان است. برای مقایسه‌ی دیگر، سازمان بهزیستی ایران که برای ارائه‌ی خدمات حمایتی و تأمین کمینه‌ی نیازهای اساسی افراد کم‌درآمد است، حدود چهارهزارمیلیارد تومان بودجه می‌گیرد یعنی کمتر از پنجاه‌هزار تومان برای هر ایرانی.

در کشورهایی که از نظام پارلمانی پیروی می‌کنند، تصویب بودجه از وظایف قوه‌ی مقننه است. قوه مقننه با تصویب بودجه، سیاست‌ها و برنامه‌های دولت را برای سال بودجه‌ای تایید می‌کند. در واقع بودجه از قوی‌ترین ابزارهای‌ مهار قوه‌ی مجریه از طریق قوه‌ی مقننه به شمار می‌آید و اصلی جهانی در تمامی کشورها به شمار می‌رود. اصل پنجاه‌ودوم قانون اساسی ایران پیرامون بودجه چنین گفته است: «بودجه‌ی سالیانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می‌شود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌گردد. هرگونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مقرر در قانون خواهد بود».

تقریبا هیچ طرح یا برنامه‌ای چه فرهنگی، چه سیاسی و چه اقتصادی بدون درنظرگرفتن بودجه نمی‌تواند به ثمر برسد. لذا تصویب بودجه و درنظرگرفتن اعتبار برای طرح‌های فرهنگی، سیاسی، اقتصادی و اجتماعی به مفهوم تأیید مقامات دولت می‌باشد. اجرای بودجه مهم‌ترین مرحله از مراحل بودجه می‌باشد که از وظایف قوه‌ی مجریه است. پس از ابلاغ قانون بودجه از طرف مجلس به دولت به استناد ماده‌ی نوزدهم قانون برنامه و بودجه، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور آن را به دستگاه‌های اجرایی برای اجرا ابلاغ می‌نماید.

نظام بودجه‌ریزی از مهم ترین زیرنظام‌های سیاسی است که بدون اصلاح آن امیدی به اصلاح بلندمدت نظام سیاسی نمی‌رود. به ویژه در کشوری مانند ایران که مجموعه‌ی زیرنظام‌های اقتصادی، آموزشی، اجتماعی و نظایرآن به خون زندگی‌بخش همان «درآمد نفت» وابسته‌اند. اگر درآمد نفت وجود نداشت اهمیت نظام مالیاتی نیز به همان اندازه‌ی اهمیت نظام بودجه‌ریزی‌ بود، چرا که این دو نظام مکمل یکدیگر هستند. درحقیقت نظام بودجه‌ریزی،زیرشاخه‌ای از نظام سیاسی-اجتماعی کشور است که می‌تواند پویا یا ایستا طراحی شود. آنچه در ایران به عنوان نظام بودجه‌ریزی شناخته می‌شود، نه تنها غالبا فاقد هرگونه پویایی است بلکه اصولا فاقد عناصر و فرآیند‌های لازم برای تشکیل یک نظام است.

از عمده‌ی مشکلات دستگاه‌های اجرایی در ایران این است که معمولا در برآورد‌هایشان هزینه‌های غیرواقعی را به این سازمان پیشنهاد می‌کنند، زیرا معتقدند که نهاد برنامه‌ریزی بودجه معمولا از این ارقام پیشنهادی مقداری را حذف می‌کند. بودجه‌ریزی در ایران براساس سقف نگهداشت سطح تهیه می‌شود، یعنی سازمان‌ها و دستگاه‌های اجرایی بودجه‌ی سال گذشته‌شان را پایه  قرار می‌دهند و درصدی را بر آن می‌افزایند و آن را به عنوان بودجه‌ی‌سال آینده پیشنهاد می‌دهند.

 مقایسه‌ی میزان بودجه ی پیشنهادی برای بخش‌های حوزه‌های علمیه، طلاب و روحانیون در دو سال ۱۳۹۶ و ۱۳۹۷ که میزان تخصیص‌یافته به این بخش‌ها با افزایش همراه بوده است
مقایسه‌ی میزان بودجه ی پیشنهادی برای بخش‌های حوزه‌های علمیه، طلاب و روحانیون در دو سال ۱۳۹۶ و ۱۳۹۷ که میزان تخصیص‌یافته به این بخش‌ها با افزایش همراه بوده است

از دیگر دلایل ناکارایی نظام بودجه‌ریزی در ایران، محوریت جنبه‌های محاسباتی بودجه‌نویسی و غرق‌شدن در شیوه‌های صرف رقومی و غفلت از نتایج و آثار بودجه است. در این روش که از آن با عنوان شیوه‌ی‌ بودجه‌نویسی سنتی نام برده می‌شود، صرفا معادل ریالی کالاها و خدمات اعلام نیازشده از سوی هر دستگاه دولتی مورد توجه قرار می‌گیرد و در جهت تبیین اهداف سازمان، چگونگی هزینه‌کرد و اهداف مورد انتظار در سند بودجه تلاشی صورت نمی‌گیرد. به بیان دیگر، به ماهیت برنامه‌ها و عملیات سازمان برای رسیدن به اهداف توجهی نمی‌شود و صرفا هزینه‌های سازمان مورد توجه قرار می‌گیرند؛ در نتیجه‌ی این شیوه، فرآیند نظارت از جنبه‌های مدنظرقراردادن کارایی و همچنین اثربخشی دچار نارسایی می‌گردد. تنها با ملاحظه‌ی اعداد و ارقام مندرج در سند بودجه، تشخیص این که دولت چه اعمالی انجام می‌دهد و در قبال پولی که خرج می‌کند چه نتایجی به‌دست می‌آورد امکان‌پذیر نخواهد بود.

مسعود نیلی اقتصاد‌‌‌دان و عضو هیأت علمی دانشگاه صنعتی شریف از کسری بودجه‌ی مزمن به عنوان بزرگ‌ترین و مخرب‌ترین مشکل و اساسی‌ترین بیماری اقتصاد ایران یاد‌ کرده و معتقد است کسری بودجه که از دهه‌ی۱۳۴۰ در اقتصاد ایران ظاهر شد، به زخم کهنه و عمیقی تبدیل شده که تا به امروز ادامه پیدا کرده است و دلیل آن هم همیشه یک چیز بوده‌است: سیاستمداران خود را مقید به قید بودجه نمی‌دیدند و تصور می‌کردند که باید به هر قیمت کارهای بزرگی به انجام برسانند. وقتی در دوران وفور چنین معضلی وجود داشته، اکنون که اقتصاد ایران بار دیگر در تله‌ی تحریم گرفتار شده، بدیهی‌ست که دولت برای ایفای تعهدات بلندمدت خود دچار مشکل شود و بیماری مزمن کسری بودجه‌اش عود کند.

بودجه‌ی نودوهشت: آن چه باید دانست

با توجه‌ی ارقام بودجه‌ی امسال، هزینه‌کرد در حوزه‌ی محیط زیست به ازای هر ایرانی کمتر از پنج‌هزار تومان است. بودجه‌ای که شامل تمامی بخش‌ها از جمله آلودگی هوا، احیای دریاچه‌ها، منابع طبیعی، حیات وحش، مقابله با جنگل‌زدایی، مقابله با گسترش بیابان‌ها و وارونگی هوای پایتخت می‌شود.برای مقایسه‌ی دیگر، سازمان بهزیستی ایران که برای ارائه‌ی خدمات حمایتی و تأمین کمینه‌ی نیازهای اساسی افراد کم‌درآمد است، حدود چهارهزارمیلیارد تومان بودجه می‌گیرد یعنی کمتر از پنجاه‌هزار تومان برای هر ایرانی. اما از طرفی دیگر سازمان صداوسیما به تنهایی به عنوان بزرگترین نهاد تبلیغاتی حکومت، حدود دوتریلیون تومان (۹۸ میلیارد دلار)بودجه را به خود اختصاص می‌دهد که به معنای بیست‌وپنج‌هزار تومان به ازای هر ایرانی است. این بودجه علاوه بر درآمد نامشخص این سازمان از تبلیغات، فروش برنامه‌ها و گرفتن پول از پشتیبانان مالی برنامه‌های گوناگون است.

به نظر می‌آید تلاش‌هایی از سوی حاکمیت برای اصلاح ساختار بودجه در حال انجام است. امیرحسین قاضی‌زاده هاشمی عضو هیأت رئیسان مجلس توضیح داده: «رهبر انقلاب مدتی پیش در برنامه‌ای به شورای هماهنگی اقتصاد و دولت شش ایراد و توصیه درباره‌ی لایحه‌ی بودجه‌ی۱۳۹۸ نوشتند. مسئولان گفتند اصلاح لایحه‌ی بودجه بر این اساس زمان می‌برد چون اصلاح مقدمات و مطالعاتی می‌خواهد. رهبر انقلاب هم گفتندچهار ماه فرصت می‌دهم تا جایی که می‌توانید لایحه‌ی بودجه ۱۳۹۸ را اصلاح کنید، بقیه را هم که فرصت نمی‌شود در لایحه‌ی اصلاحی دراردیبهشت ماه سال آینده پیش بگیرید».

با تمامی تدابیر اندیشیده‌شده اما همچنان مسئله‌ی بودجه یکی از اساسی‌ترین مسائل دولت و کشور است که پرونده‌ی آن گشوده می‌باشد و راهکارهای درستی برای حل کسری و معضلات آن ارائه نشده است. وقت آن رسیده است که دولتمردان راهکاری اساسی برای اصلاح و کاهش هزینه‌های غیرضروری و تخصیص این هزینه‌ها به دیگر زمینه‌ها بپردازند. از جمله این موارد می‌توان به کاهش بودجه‌ی جامعه‌المصطفی‌العالمیه اشاره کرد که نهادی آموزشی و یکی از نهادهای مهم ایران برای اشاعه‌ی تفکر اسلام شیعی در سایر کشورهاست. طبق اعلام سازمان برنامه و بودجه اعلام اعتبارات‌ این نهاد ۲۰۰میلیارد تومان بوده است که در مقایسه اعتبار مصوب قانون سال ۱۳۹۷) ۳۰۳میلیارد تومان (حدود سی‌وسه‌درصد کاهش یافته است؛ البته که این اقدام بسیار مؤثری برای آغاز می‌باشد اما بخش‌های بسیاری همچنان چشم انتظار دریافت بودجه‌ی بیشتری هستند.

برای ورود به کانال پیام‌رسان تلگرام دوهفته‌نامه‌ی دانشجویی «داد» کلیک کنید.