سید دانیال داودی کارشناس ارشد حقوق بین الملل در یادداشتی نوشت: آلودگی هوا تنها یک پدیده زیستمحیطی نیست، بلکه «آیینهای حقوقی» از کیفیت حکمرانی و میزان التزام دولت به حقوق بنیادین بشر است. از منظر علمی، هوا یکی از ارکان اساسی نظام زیستی زمین است و هرگونه اخلال در تعادل فیزیکی و شیمیایی آن بهصورت مستقیم بر بقای زیستکره و سلامت انسان تأثیر میگذارد. از منظر حقوقی، تخریب هوای پاک بهمعنای تضعیف حقی است که امروزه تحت عنوان «حق بر محیطزیست سالم» شناخته میشود؛ حقی که پیوندی درونی با حق بر حیات دارد و حیات بدون آن صرفاً استمرار زیستی، نه زندگی انسانی، خواهد بود.
تحول تاریخی حقوق محیطزیست نشان میدهد که این حوزه از دل نگرانیهای فنی یا اخلاقی آغاز شده اما اکنون جزئی از نظام حقوق بشر جهانی است. در اعلامیه استکهلم ۱۹۷۲ برای نخستین بار تصریح شد که انسان حق دارد در محیطی زندگی کند که از حیث کیفیت برای سلامت و رفاه او مناسب باشد. بیست سال بعد در اعلامیه ریو، این حق بهصورت آشکارتر در قالب حق عام بشری بر بهرهمندی از محیطزیست سالم مطرح شد. نهایتاً در سال ۲۰۲۱، شورای حقوق بشر سازمان ملل در قطعنامه ۴۸/۱۳، محیطزیست سالم را حق بشری مستقل اعلام کرد و مجمع عمومی سازمان ملل در سال ۲۰۲۲ آن را بهعنوان حقی جهانشمول تأیید نمود. این روند از جنبه حقوقی به معنای گذار از «تعهدات نرم» به «تعهدات الزامآور اخلاقی-حقوقی» برای دولتهاست.
در چارچوب نظریهی حقوق عمومی، دولتها در قبال حقوق بنیادین شهروندان دارای دو نوع تکلیفاند: تعهدات منفی (خودداری از نقض حقوق) و تعهدات مثبت (اقدام فعال برای تحقق حقوق). در مسئله آلودگی هوا، محور تعهد بر دومی استوار است؛ زیرا سکوت یا بیتفاوتی دولت به معنای نقض منفعل حقوق بشر است. از این منظر، مسئولیت دولت در حوزه محیطزیست، تعهدی مثبت و غیرقابل تفویض است که نه از اراده سیاسی بلکه از ساختار حقوق اساسی ناشی میشود.
در قانون اساسی ایران این معنا در اصل پنجاهم متجلی است. حفاظـت از محیطزیست در این اصل وظیفهای عمومی اما با مخاطب خاص دولت شمرده شده و هرگونه فعالیت اقتصادی یا غیر اقتصادی را که به تخریب آن بینجامد ممنوع اعلام کرده است. تحلیل درونی این اصل نشان میدهد که قانونگذار بین دو مفهوم «توسعه» و «محیطزیست» تقابل قائل نشده بلکه بر ضرورت همزیستی آن دو در قالب «توسعه پایدار» تأکید نموده است. پس از تصویب این اصل، قوانین عادی متعددی تهیه شدهاند که مهمترین آنها «قانون حفاظت و بهسازی محیطزیست» (۱۳۵۳)، «قانون جلوگیری از آلودگی هوا» (۱۳۷۴) و نهایتاً «قانون هوای پاک» مصوب ۱۳۹۶ است. قانون اخیر، نظامنامهای جامع است که مسئولیت دولت را از مرحله سیاستگذاری تا اجرا به تفصیل بیان کرده و بر پایه تجربه قوانین پیشین، ضمانت اجراهای اداری، مدنی و حتی کیفری قویتری پیشبینی کرده است.
درونمایه قانون هوای پاک بر چند محور اصلی بنا شده است: اول، تکلیف دولت و سایر دستگاهها به پیشگیری از آلودگی؛ دوم، الزام به کنترل و کاهش آلایندهها؛ سوم، جبران آسیبهای وارده؛ و چهارم، توسعه آموزش و فرهنگ محیطزیستی. این محورهای چهارگانه با اصول بینالمللی محیطزیست هماهنگاند، از جمله اصل پیشگیری، اصل احتیاط، اصل آلودهکنندهمیپردازد، و اصل مشارکت عمومی در تصمیمگیریهای زیستمحیطی که در اعلامیه ریو (۱۹۹۲) به رسمیت شناخته شدهاند. از دیدگاه حقوق تطبیقی، هر یک از این اصول متضمن تعهدی مشخص برای دولت است: پیشگیری مستلزم برنامهریزی و نظارت مؤثر، احتیاط ایجاب میکند حتی در شرایط فقدان قطعیت علمی اقدامات محافظتی صورت گیرد، اصل آلودهکنندهمیپردازد ناظر بر تقسیم هزینههاست و دولت باید نظام مالیاتی و نظارتی مناسبی برای الزام آلایندهها به پرداخت خسارت ایجاد کند، و اصل مشارکت عمومی متضمن شفافیت اطلاعاتی است که در بند ۱ ماده ۱۰ اعلامیه ریو تصریح شده است.
مسئولیت پیشگیرانه دولت در ایران بر ارزیابیهای زیستمحیطی طرحها استوار است. صدور هرگونه مجوز احداث صنعتی بزرگ، نیروگاه یا پالایشگاه بدون بررسی پیامدهای زیستمحیطی مخالف قانون است. ترک این ارزیابی و صدور مجوز بدون آن مصداق تقصیر اداری است و میتواند به استناد ماده ۱۱ قانون مسئولیت مدنی موجب ضمان دولت شود. افزون بر این، دولت موظف است استاندارد ملی کیفیت هوا را توسط سازمان حفاظت محیطزیست تدوین، به تصویب هیأت وزیران برساند و بهصورت عمومی اعلام کند. شفافسازی دادههای برخط کیفیت هوا نه صرفاً یک اطلاعرسانی رسانهای بلکه بخشی از تعهد حقوقی دولت به فراهم کردن زمینه مشارکت آگاهانه مردم است.
نکته مهم در بحث از تعهدات دولت، مرز بین تعهدات حقوقی و اخلاقی است. قانونگذار ایرانی با جرمانگاری تخریب یا آلودهسازی محیطزیست در ماده ۶۸۸ قانون مجازات اسلامی (بخش تعزیرات)، رفتارهای آلاینده را از سطح مسئولیت مدنی فراتر برده و به قلمرو کیفری کشانده است. این ماده مقرر میدارد: «هر اقدامی که تهدید علیه بهداشت عمومی شناخته شود از قبیل آلودهکردن هوا... جرم محسوب میشود.» در نتیجه، هر مقام یا نهادی که با فعل یا ترک فعل خود موجبات آلودگی را فراهم آورد، قابل تعقیب کیفری است. با اضافه شدن ماده ۶۸۸ مکرر در اصلاحیههای بعدی، ترک فعل مأموران مسئول در امور محیطزیست نیز قابل پیگرد شناخته شده است؛ بدین معنا که دولت نمیتواند صرفاً با انتقال مسئولیت به اشخاص خصوصی از پاسخگویی شانه خالی کند.
بُعد دیگر مسئولیت دولت، جبران خسارتهای ناشی از آلودگی هواست. قانون مسئولیت مدنی ایران با پذیرش نظریه تقصیر، دولت را در قبال خطای اداری کارگزاران خود مسئول دانسته است. با این حال در قلمرو محیطزیست، بسیاری از نظامهای حقوقی به سمت «مسئولیت مطلق» حرکت کردهاند، زیرا در زیانهای زیستمحیطی اثبات تقصیر دشوار و گاه ناممکن است. پیشنهاد شماری از حقوقدانان داخلی نیز پذیرش مسئولیت نوعی برای دولت در قبال خسارتهای ناشی از آلودگی هواست. این دیدگاه با رویکرد حمایتی قانون اساسی همخوانی دارد و از اصول عدالت زیستمحیطی مستفاد میشود؛ یعنی دولتی که از منابع طبیعی بهرهبرداری اقتصادی میکند باید هزینههای تخریب احتمالی آن را نیز متحمل شود.
پیوند آلودگی هوا با حق بر حیات از حیث حقوق بشر بنیادین است. ماده ۶ میثاق حقوق مدنی و سیاسی مقرر میدارد: «حق حیات، حقی ذاتی است که نباید از هیچکس سلب شود و دولتها موظفاند از آن حمایت کنند.» تفسیر کمیته حقوق بشر سازمان ملل از این ماده نشان میدهد که حق بر حیات ابعاد مثبت دارد؛ یعنی دولت باید اقداماتی اتخاذ کند تا زندگی در شرایط سالم و ایمن امکانپذیر باشد. در چارچوب همین تفسیر، آلودگی گسترده هوا که منجر به مرگ زودرس یا بیماریهای مزمن شود، نقض حق بر حیات تلقی میگردد. بنابراین، دولت در مواجهه با آلودگی هوا مسئول حفاظت فعال از حیات شهروندان است و نه صرفاً جلوگیری از تعرض مستقیم به آن.
در نظام فقهی اسلام، مبانی متعددی برای این تعهد وجود دارد. قاعده «لاضرر و لاضرار فیالاسلام» هرگونه اقدام یا ترک فعلی را که موجب ضرر نوعی به دیگران شود منع میکند. آلودگی هوا از مصادیق بارز ضرر نوعی و عمومی است و اعمال و ترک اعمالی که به آن بینجامد مشمول منع شرعی است. قاعده «اتلاف» نیز اصل ضمان را بر هر عامل اتلاف یا تخریب مال و جان غیر تحمیل میکند، حتی اگر فعل او غیرمستقیم باشد. افزون بر این، در آموزههای قرآنی، زمین و آسمان بهعنوان «امانت الهی» معرفی شدهاند و تخریب عناصر آن، تجاوز به امانت تلقی میشود. از این منظر، دولت نه مالک بلکه امین زمین و هوای کشور است؛ بنابراین مکلف است در حفظ این امانت نهایت دقت را بهعمل آورد.
در عمل، پیامدهای آلودگی هوا در کلانشهرهای ایران ابعد فاجعهبار یافته است. برآوردهای وزارت بهداشت حاکی از دهها هزار مرگ زودرس ناشی از آلودگی هوا در سالهای اخیر است. این آمارها ابعاد انسانی و اقتصادی فاجعه را نمایان میسازد. هزینه اجتماعی بیماریها، غیبت از کار، فرسایش نظام درمان و کاهش بهرهوری ملی از تبعات مستقیم آلودگی است. چنین گسترهای از خسارتها، مسئولیت دولت را به یک مسئله امنیت انسانی بدل میکند. بدین ترتیب، «حق بر محیطزیست سالم» عملاً به سنگپایه امنیت انسانی و توسعه پایدار تبدیل شده است.
در حقوق تطبیقی، نمونههای مهمی از پاسخگویی دولتها مشاهده میشود. در هلند، پرونده معروف Urgenda، دولت را ملزم کرد تا سطح انتشار گازهای گلخانهای را کاهش دهد زیرا کوتاهی در این زمینه نقض حق حیات و سلامت شهروندان تلقی شد. در هند، دیوان عالی در چندین رأی از جمله M.C. Mehta v. Union of India دولت را مسئول حفظ هوای پاک دانست و اصل «حق بر زندگی» مندرج در ماده ۲۱ قانون اساسی هند را شامل حق بر محیطزیست سالم تفسیر کرد. این رویهها نشان میدهند که گرایش جهانی بهسمت تفسیر موسّع از حق حیات در ارتباط با محیطزیست در حال تثبیت است.
مسئولیت دولت تنها در سطح ملی پایان نمییابد. آلودگی هوا بهویژه در بعد اقلیمی مرز نمیشناسد و در نتیجه دولتها بهعنوان اعضای جامعه بینالملل، تعهداتی فرامرزی نیز دارند. کنوانسیون وین برای حفاظت از لایه ازن (۱۹۸۵) و پروتکل کیوتو و توافق پاریس (۲۰۱۵) هرکدام اشکال متفاوتی از این همکاری را پیشبینی کردهاند. دولت ایران به این اسناد پیوسته است و متعاقباً متعهد گردیده که سیاستهای ملی خود را با معیارهای بینالمللی سازگار سازد. اهمال در اجرای این تعهدات میتواند مصداقی از «عمل متخلف بینالمللی دولت» طبق مواد ۱ و ۲ پیشنویس کمیسیون حقوق بینالملل (ILC) باشد.
در اعمال مسئولیت و پاسخگویی داخلی نیز سازوکارهایی وجود دارد. دیوان عدالت اداری بهعنوان مرجع قضایی صلاحیتدار برای نظارت بر تصمیمات و ترک فعلهای دستگاههای اجرایی، ابزار مؤثری برای تأمین عدالت زیستمحیطی است. از حیث کیفری، دادستانیها میتوانند به استناد ماده ۲۲ قانون آیین دادرسی کیفری که دادستان را حافظ منافع عمومی میداند، در موارد آلودگی حاد وارد عمل شوند. در سطح اداری، سازمان بازرسی کل کشور نیز حق نظارت و گزارش تخلفات مرتبط با عدم اجرای قانون هوای پاک را دارد. این مجموعه نشان میدهد که قانون ابزارهای کافی را در اختیار دارد؛ آنچه نیاز است اراده اجرای بیطرفانه و نظاممند این ابزارهاست.
مسئولیت دولت در این حوزه توسعهپذیر و چندوجهی است: سیاسی، اداری، مدنی و کیفری. در بُعد سیاسی، دولت باید با گزارشدهی مستمر و شفافسازی عملکرد، پاسخگوی شهروندان باشد؛ در بُعد اداری، لازم است ساختار نهادی خود را اصلاح و یکپارچه کند؛ در بُعد مدنی، با پذیرش مسئولیت مستقیم برای جبران خسارات ناشی از قصور، اعتماد عمومی را بازسازی نماید؛ و در بُعد کیفری، از مجازات متخلفان حتی در سطوح مدیریتی غفلت نکند.
جنبه دیگری از تعهد دولت «عدالت بیننسلی» است. اصل پنجاهم قانون اساسی با تأکید بر حقوق نسلهای آینده، بر مفهوم اخلاقی «امانت» در حکومتداری دلالت دارد. بدین ترتیب، آلودگی هوا نهتنها نقض حقوق معاصرین بلکه تجاوز به حق کسانی است که هنوز متولد نشدهاند. عدالت بیننسلی ایجاب میکند که دولت سیاستهای توسعهای خویش را بر مبنای بهرهبرداری پایدار و کمکربن طراحی کند؛ در غیر اینصورت، آینده را گروگان منافع کوتاهمدت قرار داده است.
اندیشه حاکم بر این بحث، پیوندی عمیق میان حقوق، علم و اخلاق برقرار میکند. دولت اگر خود را «امین حیات» بداند، مفهوم مسئولیت از سطح مالی و قانونی به مرتبهی فلسفی و اخلاقی ارتقا مییابد. دولتِ مدرن نه صرفاً تولیدکننده قانون بلکه متولی «خوب زیستن» است و هوای پاک یکی از شاخصهای اصلی این خوب زیستن است. هنگامیکه حکومت در مقام سیاستگذاری نسبت به آثار زیستمحیطی تصمیمهای خود بیاعتنا باشد، در واقع بنیان مشروعیت اخلاقی خویش را فرسوده میکند.
از دیدگاه نظریۀ «امنیت انسانی» که سازمان ملل در گزارش توسعه انسانی ۱۹۹۴ مطرح کرد، تهدیداتی چون آلودگی هوا در ردیف تهدیدات سنتی امنیتی قرار میگیرند، زیرا سلامت و بقاء انسان را به خطر میاندازند. بنابراین سیاست مقابله با آلودگی باید در سطحی معادل سیاست دفاع ملی جدی گرفته شود. این تحلیل، مسئولیت دولت را از حوزه زیستمحیطی صرف فراتر میبرد و آن را به وظیفهای مربوط به حفظ امنیت انسانی ارتقا میدهد.
برآیند همه استدلالها چنین است: دولت در قبال آلودگی هوا چهار نوع تکلیف مرتبط و زنجیرهای دارد — پیشگیری، کنترل و کاهش، جبران خسارات و تضمین مشارکت عمومی — و در صورت نقض هر حلقه، مسئولیت مستقر میشود. از این رو، بیتوجهی به آلودگی هوا نه خطای اداری جزئی بلکه نقض ساختاری نظام حقوق اساسی تلقی میگردد.
در پایان، باید یادآور شد که حق بر محیطزیست سالم، جلوهی زیستمحیطی حق بر حیات است و میان این دو جداییپذیری وجود ندارد. هر دولت که نتواند از آسمانش محافظت کند، عملاً از حیات شهروندانش پاسداری نکرده است. در منطق حکمرانی مطلوب، هوا سرمایه مشترک ملی است و حفاظت از آن معیار سنجش مشروعیت و کارآمدی دولت محسوب میشود. دولت زمانی به وظیفه خود عمل کرده است که شهروندان بتوانند در هوایی تنفس کنند که نه از دوده، بلکه از اعتماد لبریز باشد. آنگاه میتوان گفت حق بر محیطزیست سالم تحقق یافته و کرامت انسان در عمل پاس داشته شده است.
