سید دانیال داودی کارشناس ارشد حقوقی بین الملل در یادداشتی نوشت: بیش از نیم قرن از اجرای معاهده عدم اشاعه سلاحهای هستهای (Nuclear Non-Proliferation Treaty – NPT) میگذرد. معاهدهای که در سال ۱۹۶۸ به تصویب رسید و از ۱۹۷۰ لازمالاجرا شد، امروز با ۱۹۱ عضو، شاید نزدیکترین سند به «معاهدۀ جهانی» در عرصه امنیت بینالملل باشد. فلسفه اصلی این معاهده ساده بود: جلوگیری از گسترش سلاحهای هستهای، حرکت به سوی خلع سلاح کامل، و در عین حال تضمین حق تمامی کشورها برای استفاده صلحآمیز از انرژی هستهای. به بیان دیگر، یک معادله دوطرفه میان دولتهای هستهای و غیرهستهای.
بر اساس ماده ۴، کشورهای فاقد سلاح هستهای حق «ذاتی» در تحقیق، تولید و بهرهگیری از انرژی هستهای برای مقاصد صلحآمیز دارند و هیچ مادهای از معاهده نباید این حق را مخدوش کند. در مقابل، قدرتهای هستهای طبق ماده ۶ موظف شدند با حسن نیت راه خلع سلاح جامع و کامل را بپیمایند. اما امروز که در آستانه دهه هفتم معاهده ایستادهایم، باید پذیرفت که این تعادل جدیترین بنبستهای خود را تجربه میکند.
در این بستر است که پرونده هستهای ایران و ماجرای «مکانیزم ماشه» اهمیت مضاعف پیدا کردهاند. چون یکسو معاهده NPT و تعهدات ناشی از آن است و سوی دیگر سازوکار خاصی که ذیل توافق برجام طراحی شد و به قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت پیوند خورد. حالا پرسش اساسی این است: اگر قرار است ایران تحت فشارهای فزایندهای قرار گیرد، آیا توسل به ماده ۱۰ معاهده و خروج از NPT گزینهای معتبر و مشروع خواهد بود؟
برجام و تولد مکانیزم ماشه
توافق برجام در سال ۲۰۱۵ با هدف حل و فصل بحران طولانیمدت هستهای ایران انعقاد یافت. شورای امنیت بلافاصله با تصویب قطعنامه ۲۲۳۱ این توافق را تأیید کرد. در دل این قطعنامه، سازوکاری بیسابقه تعبیه شد که بعدها «ماشه» نام گرفت. مبنای آن روشن بود: اگر یکی از طرفهای مشارکتکننده در برجام ادعا کند ایران به تعهداتش پایبند نبوده، میتواند موضوع را به کمیسیون مشترک ببرد، سپس به شورای امنیت ارجاع دهد. اگر شورا در سی روز قطعنامهای برای ادامه رفع تحریمها تصویب نکند، تمامی تحریمهای گذشته به صورت خودکار بازمیگردند.
این سازوکار از نگاه حقوقدانان بسیار عجیب بود. چرا که طبق رویه عادی، اعمال تحریمها نیازمند رأی مثبت شورا است، اما در اینجا اصل بر بازگشت تحریمها گذاشته شد و تنها با تصمیم شورا میتوانست متوقف شود. به بیان سادهتر، بار اثبات بر دوش ایران گذاشته شد نه بر دوش شاکی.
در سال ۲۰۱۸، ایالات متحده به طور یکجانبه از برجام خارج شد. معنی این تصمیم روشن بود: آمریکا دیگر «مشارکتکننده» در توافق به شمار نمیآید. هرچند در سال ۲۰۲۰ واشنگتن کوشید ماشه را فعال کند، اما ۱۳ عضو از ۱۵ عضو شورای امنیت استدلال آن را رد کردند. متحدان نزدیک آمریکا همچون فرانسه و بریتانیا نیز اعلام کردند که خروج رسمی از برجام یعنی فقدان اهلیت برای بهرهمندی از مکانیسمهای آن. این تصمیم عملاً ترجمان اصل «pacta sunt servanda» در حقوق معاهدات بود: دولتی که توافق را ترک میکند نمیتواند به مکانیسمهای آن متوسل شود. کنوانسیون وین ۱۹۶۹ هم در مواد ۵۴ و ۶۰ همین معنا را تأکید کرده است: پایان یافتن مشارکت مساوی است با پایان یافتن استحقاق استفاده از حقوق درون آن مشارکت.
این رخداد برای ایران دستاورد حقوقی مهمی داشت. زیرا حتی در سطح شورای امنیت ــ نهادی که عموماً عرصه بازی سیاسی قدرتهای بزرگ است ــ استدلال حقوقی ایران مورد قبول اکثریت قرار گرفت. در ظاهر همه چیز تحلیلی و بیطرف بود، اما در عمل، قطعنامهها و بیانیهها نشان داد که اقدام واشنگتن فاقد مشروعیت حقوقی است.
ماده ۱۰؛ در خروج اضطراری
معاهده NPT برای کشورهای عضو همزمان یک «بند امنیتی» و یک «بند فرار» دارد. بند امنیتی همان ماده ۶ است که همه را متعهد به پیگیری خلع سلاح میکند؛ اما بند فرار، ماده ۱۰ است. این ماده مقرر میدارد اگر «رویدادی خارقالعاده که منافع عالی کشور را در خطر اندازد» رخ دهد، هر دولت عضو میتواند با اطلاع دادن سهماهه به سایر طرفها و شورای امنیت، از معاهده خارج شود.
این ماده نشان میدهد که NPT با وجود اهمیتش یک معاهده قراردادی باقی است؛ بر خلاف منشور ملل متحد یا معاهدات حقوق بشری که ویژگی عرفی و بنیادین یافتهاند. به عبارت دیگر، عضویت در NPT الزام ابدی نیست و امکان خروج قانونی در آن پیشبینی شده است. تنها شرط آن، تبیین رویداد خارقالعاده و رعایت تشریفات شکلی.
نمونه تاریخی این فرایند ماجرای کره شمالی است. پیونگیانگ در ۱۹۹۳ اعلامیه خروج داد اما آن را تعلیق کرد. یک دهه بعد در ۲۰۰۳، خروج قطعی خود را اعلام نمود. با آنکه جامعه بینالمللی اعتراض کرد، هیچ مرجع حقوقی ادعا نکرد که خروج نامعتبر است. واقعیت این است که شورای امنیت صرفاً ابراز نگرانی کرد و دیگران ناچار شدند این خروج را بپذیرند. این نشان میدهد ماده ۱۰ نه تنها متنی روی کاغذ بلکه ابزاری عملی در حقوق بینالملل است.
جایگاه حقوق ایران
برای ایران، دو نکته کلیدی وجود دارد: نخست ماده ۴ که «حق ذاتی» کشورها را برای استفاده صلحآمیز از انرژی هستهای تضمین میکند؛ دوم ماده ۶ که الزام به خلع سلاح قدرتها را یادآور میشود. ایران میتواند بهدرستی استدلال کند که این دو ستون معاهده به طور شدید نقض شدهاند: اول، با اعمال محدودیتهای مضاعف و محرومیت از دستاوردهای صلحآمیز؛ دوم، با بیعملی آشکار قدرتهای هستهای که امروز حتی زرادخانههایشان را مدرنتر کردهاند. از دیدگاه حقوق بینالملل، چنین نقضهای متقابلی میتواند موازنه درونی NPT را بهکلی بر هم بزند.
این همانجایی است که احتمال استناد ایران به ماده ۱۰ جدی میشود. اگر کشوری بگوید «منافع عالی ملیام به دلیل اجرای تبعیضآمیز معاهده و نقض وعدههای خلع سلاح به خطر افتاده»، از نظر حقوقی دست بالا را خواهد داشت. هرچند جامعه جهانی ممکن است واکنش شدید نشان دهد، اما نمیتواند اصل حق خروج را زیر سؤال ببرد.
حقوق، سیاست و معادله ایران
در این نقطه باید تفکیکی مهم صورت گیرد: مشروعیت حقوقی یک اقدام و پیامد سیاسی آن دو مقوله جدا هستند. خروج ایران از NPT طبق ماده ۱۰ اقداماً مشروع خواهد بود، اما واکنشها میتواند بسیار سخت باشد: از اعمال تحریمهای تازه تا افزایش فشارهای دیپلماتیک. در مقابل، ماندن در NPT به ایران این امکان را میدهد که همچنان به اصول معاهده استناد کند و رفتار دیگران را ناقض تعهدات بدانَد. این همان دوگانۀ دشوار میان «حق قانونی» و «هزینه سیاسی» است که پیش روی ایران قرار دارد.
اما درسی که از تجربه مکانیزم ماشه میتوان گرفت روشن است: حقوق بینالملل بهرغم فشار قدرتها گاهی میتواند دست بالا را برای کشوری فراهم کند که استدلالهایش دقیق و مستند باشد. همانطور که در ماجرای ادعای آمریکا، ایران مستند بر کنوانسیون وین و اصل وفای به عهد استدلال کرد و نظرش پذیرفته شد. در پرونده خروج از NPT نیز واقعیت این است که معاهده صراحتاً در ماده ۱۰ این حق را پیشبینی کرده است.
نیمقرن بعد از تولد معاهده عدم اشاعه، واقعیت این است که توازن اولیه آن به هم خورده است. قدرتهای هستهای به تعهدات خلع سلاح عمل نکردهاند، و کشورهای غیرهستهای نیز بارها از حقوق وعده داده شده محروم شدهاند. مکانیزم ماشه در برجام نماد همین بیاعتمادی شد، اما تلاش ایالات متحده برای سوءاستفاده از آن در سال ۲۰۲۰ با شکست روبهرو گشت و موضع حقوقی ایران غالب شد.
از سوی دیگر، ماده ۱۰ معاهده NPT به همه اعضا از جمله ایران حق میدهد در صورت تهدید منافع عالی، از آن خارج شوند. این خروج از نظر حقوقی مشروع است و نمونه کره شمالی اثبات عملی آن را فراهم کرده است. بنابراین، اگر روزی ایران چنین راهی انتخاب کند، استنادش به ماده ۱۰ از نظر قانون بینالملل قابل خدشه نخواهد بود.
تصمیم نهایی البته تلفیقی از حقوق، سیاست و امنیت خواهد بود. اما آنچه قطعی است اینکه ایران بر خلاف تصویرسازیهای رایج، در زمین حقوق بینالملل نه تنها منزوی نیست، بلکه با اتکا بر متن معاهدات و رویهها جایگاه مستحکمی دارد. این شاید همان دستاورد حقوقی پنهانی باشد که کمتر دیده میشود، اما در بزنگاههای تاریخی میتواند سرنوشتساز باشد.
