امضای یادداشت تفاهم میان جمهوری اسلامی ایران و ایالات متحده آمریکا در خرداد ۱۴۰۵، پرسشی فراتر از مناسبات سیاسی دو کشور را پیش روی حقوقدانان قرار داده است: آیا دولتها میتوانند بدون امضای یک معاهده رسمی، تعهدات الزامآور بینالمللی ایجاد کنند؟ در حالی که عنوان «یادداشت تفاهم» در نگاه نخست از یک توافق سیاسی حکایت دارد، رویه دیوان بینالمللی دادگستری و قواعد حقوق معاهدات نشان میدهد که نام یک سند لزوماً بیانگر ماهیت حقوقی آن نیست. از این منظر، مسئله اصلی نه عنوان توافق، بلکه اراده طرفین برای ایجاد تعهدات حقوقی و آثار ناشی از آن است؛ موضوعی که میتواند یادداشت تفاهم ایران و آمریکا را به یکی از مهمترین آزمونهای حقوق بینالملل معاصر تبدیل کند.
سید دانیال داودی کارشناس ارشد حقوق بین الملل در یادداشتی نوشت: در حقوق بینالملل، گاه مهمترین اختلافات نه بر سر محتوای یک توافق، بلکه بر سر ماهیت خود آن توافق شکل میگیرد. سندی که بنا بر گزارشهای منتشرشده از آن با عنوان «یادداشت تفاهم» میان جمهوری اسلامی ایران و ایالات متحده آمریکا در خرداد ۱۴۰۵ یاد شده است، از همین دست موارد به شمار میرود. اهمیت بحث صرفاً در نام یا قالب سند خلاصه نمیشود؛ بلکه پیامدهای عملی آن نیز قابل توجه است. اگر توافق مزبور واجد ماهیت حقوقی الزامآور باشد، نقض آن میتواند در چارچوب قواعد مسئولیت بینالمللی دولتها مورد ارزیابی قرار گیرد. اما اگر صرفاً یک تفاهم سیاسی تلقی شود، ضمانت اجرای آن عمدتاً در عرصه دیپلماسی و هزینههای سیاسی و اعتباری باقی خواهد ماند. از همین رو، پیش از هر داوری درباره آثار و پیامدهای این سند، باید به یک پرسش مقدماتی پاسخ داد: آیا آنچه امضا شده یک تعهد حقوقی بینالمللی است یا صرفاً یک توافق سیاسی؟
در نگاه نخست، عنوان «یادداشت تفاهم» ممکن است این تصور را ایجاد کند که با سندی غیرالزامآور مواجه هستیم. این برداشت اگرچه در ادبیات سیاسی و رسانهای رایج است، اما با مبانی حقوق معاهدات سازگاری کامل ندارد. کنوانسیون وین ۱۹۶۹ درباره حقوق معاهدات، که همچنان مهمترین چارچوب حقوقی حاکم بر توافقات بینالمللی محسوب میشود، در ماده ۲ خود معاهده را توافقی بینالمللی میان دولتها تعریف میکند که به صورت مکتوب منعقد شده و تابع حقوق بینالملل باشد. آنچه در این تعریف جلب توجه میکند، فقدان هرگونه اشاره به عنوان سند است. قانونگذار بینالمللی عمداً میان Treaty، Convention، Agreement، Protocol یا Memorandum of Understanding تفاوتی قائل نشده است؛ زیرا در حقوق بینالملل، نام سند به خودی خود واجد ارزش تعیینکننده نیست. آنچه اهمیت دارد، اراده طرفین برای ایجاد تعهدات حقوقی است.
این رویکرد تنها به متن کنوانسیون محدود نمیشود. رویه دیوان بینالمللی دادگستری نیز طی دهههای گذشته به طور مستمر بر تقدم ماهیت بر شکل تأکید کرده است. در قضیه فلات قاره دریای اژه، دیوان تصریح کرد که برای احراز وجود یک تعهد بینالمللی باید به قصد واقعی طرفین و آثار مورد نظر آنان توجه کرد، نه صرفاً به قالب ظاهری سند. چند سال بعد، در قضیه قطر و بحرین، دیوان حتی صورتجلسهای را که از بسیاری جهات فاقد تشریفات متعارف معاهدات بود، به دلیل احراز قصد ایجاد تعهد حقوقی، واجد آثار الزامآور دانست. همین منطق در رأی مشهور آزمایشهای هستهای نیز مشاهده میشود؛ جایی که دیوان اعلام کرد در شرایط خاص، حتی اظهارات یکجانبه دولتها نیز میتواند منشأ تعهدات حقوقی بینالمللی باشد. وجه مشترک تمامی این آراء آن است که دیوان همواره عنصر «قصد ایجاد تعهد حقوقی» را مهمتر از عنوان یا قالب سند تلقی کرده است.
از این منظر، مهمترین پرسش درباره یادداشت تفاهم ایران و آمریکا آن نیست که چه نامی بر آن نهاده شده، بلکه آن است که آیا طرفین خواستهاند خود را از منظر حقوق بینالملل متعهد سازند یا خیر. پاسخ به این پرسش از طریق بررسی مجموعهای از قرائن به دست میآید. زبان مورد استفاده در سند، میزان قطعیت تعهدات، وجود جدول زمانی مشخص، پیشبینی سازوکارهای اجرایی یا نظارتی، امکان طرح اختلاف و همچنین رفتار بعدی طرفین، همگی از جمله عواملی هستند که در کشف اراده واقعی دولتها نقش دارند. هرچه تعهدات دقیقتر، عینیتر و قابل سنجشتر باشند، احتمال آنکه سند واجد ماهیت حقوقی باشد افزایش مییابد. در مقابل، اسنادی که عمدتاً بر همکاری، رایزنی، تلاش مشترک یا ادامه مذاکرات تأکید دارند، معمولاً در قلمرو تعهدات سیاسی قرار میگیرند.
با این حال، تحلیل وضعیت حقوقی چنین اسنادی را نباید به دوگانه ساده «معاهده» و «عدم معاهده» فروکاست. یکی از مهمترین تحولات حقوق بینالملل معاصر، گسترش حوزهای است که از آن با عنوان «حقوق نرم» یا Soft Law یاد میشود. در این حوزه، اسنادی قرار میگیرند که الزامآوری کامل معاهدات کلاسیک را ندارند، اما در عین حال نمیتوان آنها را صرفاً بیانیههای سیاسی فاقد اثر تلقی کرد. بسیاری از بیانیههای مشترک، تفاهمات سیاسی و ترتیبات همکاری بینالمللی در این قلمرو قرار میگیرند. چنین اسنادی غالباً انتظارات مشروع ایجاد میکنند، رفتار دولتها را جهت میدهند، در تفسیر تعهدات موجود مؤثر واقع میشوند و در برخی موارد حتی زمینهساز شکلگیری قواعد عرفی یا توافقات الزامآور بعدی هستند. از این رو، حتی اگر یادداشت تفاهم ایران و آمریکا در نهایت واجد ماهیت معاهدهای تلقی نشود، این نتیجه به معنای فقدان کامل آثار حقوقی یا بینالمللی آن نخواهد بود.
در این میان، ماده ۳ کنوانسیون وین از اهمیت ویژهای برخوردار است؛ مادهای که در بسیاری از تحلیلهای عمومی کمتر مورد توجه قرار میگیرد. این ماده تصریح میکند که عدم شمول کنوانسیون نسبت به برخی توافقات بینالمللی، تأثیری بر اعتبار حقوقی آنها یا قابلیت اعمال سایر قواعد حقوق بینالملل نسبت به آنها ندارد. اهمیت این حکم در آن است که نظام حقوق بینالملل را به معاهدات رسمی محدود نمیکند. به بیان دیگر، حتی اگر توافقی بنا به دلایل فنی یا شکلی خارج از قلمرو مستقیم کنوانسیون وین قرار گیرد، این امر لزوماً به معنای بیاعتباری یا بیاثری آن نیست. بنابراین استدلالهایی که میکوشند صرفاً بر مبنای عنوان «یادداشت تفاهم» یا فقدان برخی تشریفات معاهدهای، هرگونه اثر حقوقی سند را نفی کنند، با منطق کلی حقوق معاهدات و فلسفه ماده ۳ کنوانسیون سازگار نیستند.
ویژگی خاص توافق مورد بحث آن است که یکی از طرفهای آن ایالات متحده آمریکاست؛ کشوری که در چند دهه اخیر به طور گسترده از قالبهای غیرمعاهدهای در روابط خارجی خود بهره گرفته است. در نظام حقوق اساسی آمریکا، میان معاهدات موضوع ماده دوم قانون اساسی، توافقات اجرایی و تعهدات سیاسی تفاوتهای مهمی وجود دارد. رؤسای جمهور آمریکا بارها برای پرهیز از پیچیدگیهای تصویب معاهده در سنا، از ابزارهای جایگزین استفاده کردهاند. با این حال، وضعیت یک توافق در حقوق داخلی آمریکا لزوماً تعیینکننده جایگاه آن در حقوق بینالملل نیست. این دو نظام حقوقی اگرچه با یکدیگر مرتبطاند، اما از حیث مبانی و آثار الزامآوری کاملاً منطبق بر یکدیگر نیستند. از این رو، حتی اگر یک توافق در نظام حقوق داخلی آمریکا به عنوان Political Commitment تلقی شود، همچنان باید به طور مستقل از منظر حقوق بینالملل مورد ارزیابی قرار گیرد.
در نهایت، آنچه از مجموع قواعد حقوق معاهدات، رویه دیوان بینالمللی دادگستری و دکترین غالب حقوق بینالملل به دست میآید، یک نتیجه روشن اما مبتنی بر احتیاط علمی است. صرف عنوان «یادداشت تفاهم» هیچ دلالت حقوقی قطعی درباره الزامآور بودن یا نبودن یک سند ایجاد نمیکند. معیار تعیینکننده، همانگونه که در کنوانسیون وین، آراء دیوان و آثار معتبر دکترین مورد تأکید قرار گرفته، قصد مشترک طرفین برای ایجاد تعهدات حقوقی است. بنابراین هرگونه تلاش برای نفی یا اثبات ماهیت حقوقی توافق ایران و آمریکا صرفاً بر مبنای عنوان آن، از منظر حقوق بینالملل استدلالی ناکافی محسوب میشود. اگر از بررسی متن رسمی و رفتار متعاقب طرفین چنین استنباط شود که دولتها تعهدات مشخص و قابل سنجشی را با قصد ایجاد آثار حقوقی پذیرفتهاند، سند مزبور میتواند فارغ از عنوان خود واجد ماهیت الزامآور باشد. اما اگر هدف اصلی آن صرفاً ثبت تفاهم سیاسی یا فراهم کردن چارچوبی برای مذاکرات بعدی باشد، باید آن را در قلمرو تعهدات سیاسی یا حقوق نرم ارزیابی کرد. در هر دو فرض، یک نکته قطعی است: پاسخ این مسئله را نه عنوان سند، بلکه محتوای آن تعیین میکند؛ و دقیقاً به همین دلیل است که بحث درباره یادداشت تفاهم ایران و آمریکا، بیش از آنکه نزاعی بر سر واژهها باشد، مناقشهای درباره ماهیت تعهدات در حقوق بینالملل معاصر است.
