وقتی اقتصاد به ارتدوکسی بدل میشود، عقل سلیم عقبنشینی میکند.
این اتفاق ۳۰ سال پیش رخ داد؛ زمانی که بانک جهانی به یک پرسش قدیمی سیاستگذاری پاسخ داد: اینکه آیا دولت باید زمین بازی را به نفع یک فعالیت «استراتژیک» دستکاری کند یا نه؟ و پاسخ آن «نه»ای بود با چند قید ضعیف. و اکنون نیز همین اتفاق در حال تکرار است؛ با این تفاوت که پاسخ امروز ما، بر پایه انبوهی از شواهدی که از آن زمان تاکنون گرد آمده، «بله»ای است با قیدهای فراوان و دقیق.
بازنگری بانک جهانی که در گزارش «سیاست صنعتی برای توسعه» در ماه مارس منتشر شد، از سوی برخی بدعتگذاری و از سوی برخی دیگر نوعی مکاشفه تلقی شده است. برخی تیترها اغراقآمیز بودند: واشنگتن پست نوشت «سیاست صنعتی برای کودنها» و بهاشتباه چنین برداشت کرد که گزارش ما نوعی نفی اقتصاد بازار آزاد است. آتلانتیک نیز نوشت: «یکی از ارکان نهاد اقتصاد متعارف اعتراف کرد که اشتباه میکرد.» اما حقیقت بسیار عادیتر است: واقعیتها تغییر کردند و ما نیز توصیههایمان را بهروزرسانی کردیم.
گزارش «معجزه شرق آسیا»ی بانک جهانی در سال ۱۹۹۳ درباره سیاست صنعتی، همانطور که نانسی بردسال، اقتصاددان ارشد وقت بانک اکنون اذعان میکند، «محصول زمانه خود» بود. در واشنگتن اوایل دهه ۱۹۹۰، «بازار آزاد امری بدیهی فرض میشد.» نتیجه آن گزارش که در دل مناقشات داغ درون بانک شکل گرفت این بود که توسل به سیاست صنعتی تقریباً همیشه شکستخورده و پرهزینه است و عموماً برای کشورهایی که آموزش مناسب، مالیات پایین بر کشاورزی، کسری بودجه محدود و تورم متوسط ندارند، توصیه نمیشود. در آن زمان، بسیاری از کشورهای در حال توسعه دقیقاً چنین وضعیتی داشتند. در آن بستر، توصیه بانک منطقی به نظر میرسید.
اما گزارش ۱۹۹۳ ممکن است این تصور را ایجاد کند که از ابتدا زمین بازی علیه سیاست صنعتی چیده شده است. این گزارش، موفقیت را - یعنی ایجاد رشد بهرهوری بیشتر و تغییر ترکیب تولید نسبت به آنچه بازار بهتنهایی رقم میزد - به شکلی تعریف کرد که اثبات یا رد آن دشوار بود. افزون بر این، شواهد آن فقط بر تعداد محدودی از اقتصادهای موفق آسیایی - ژاپن، سه «ببر» آسیای شمالشرقی و چهار کشور آسیای جنوبشرقی - استوار بود، بدون آنکه نمونههای ضعیفتر و ضدواقعی بررسی شوند. در نتیجه، تیم گزارش ناچار شد به سندی رضایت دهد که بیشتر «مقالهای برای اقناع» بود.
از آن زمان تاکنون تغییرات قابل توجهی رخ داده است. بانک جهانی از ۱۹۹۳ تاکنون ۲۵ گزارش پژوهشی سیاستی منتشر کرده، اما استفاده از سیاست صنعتی همچنان در سطح فکری، نوعی تابو باقی مانده بود؛ حتی در حالی که در عمل روزبهروز گسترش مییافت. شاید مشتاقترین مجری این سیاست چین باشد، اما تنها محدود به این کشور نیست. بررسی راهبردهای توسعه ملی ۱۸۳ کشور برای گزارش ۲۰۲۶ ما نشان داد که همه آنها دستکم یک صنعت را هدف قرار دادهاند و کشورهای در حال توسعه بیش از اقتصادهای پیشرفته به سیاست صنعتی متوسل شدهاند.
در همین حال، جهان تغییر کرد. متوسط تولید ناخالص داخلی سرانه دو برابر شد. سطح آموزش بهطور چشمگیری افزایش یافت. نرخهای تورم کاهش پیدا کرد و بهجز چند استثناء، کیفیت مدیریت اقتصادی بهتر شد. اکنون کشورهای بسیار بیشتری پیششرطهای لازم برای سیاست صنعتی را دارند.
نکته عجیب این است که بانک جهانی هرگز سیاست صنعتی را بهطور جدی بازنگری نکرد، حتی در حالی که به مدافعی پرشور برای مداخلات اجتماعی مانند پرداخت انتقالی نقدی، بیمه بیکاری و یارانه بر دستمزد تبدیل شده بود. همزمان، در شرایطی که چشمانداز اقتصادی کشورهای در حال توسعه تیرهتر میشد، سیاستهای صنعتی در کشورهایی که عملکرد بهتری داشتند، گسترش یافت. نمونهاش مناطق ویژه اقتصادی است. چین بیش از ۲۵۰۰ منطقه ویژه اقتصادی دارد، ترکیه حدود ۵۰۰، و هند و ویتنام هرکدام نزدیک به ۴۰۰ منطقه. بدون ارزیابی جدی شواهد، اینکه به کشوری که میخواهد سریعتر رشد کند یا شغل ایجاد کند توصیه شود حتی یک منطقه ویژه اقتصادی هم نداشته باشد، چیزی نزدیک به قصور حرفهای است.
سال گذشته، ۸۰ درصد اقتصاددانان کشوری بانک جهانی گزارش دادند که دولتهای طرف مشورت از آنها نه درباره اصل انجام سیاست صنعتی، بلکه درباره چگونگی اجرای مؤثرتر آن مشاوره میخواهند. ما نیز مسئولانه پاسخ دادیم. پژوهش ما نشان داد که سه ویژگی تعیین میکنند چه نوع سیاست صنعتی باید مدنظر دولت قرار گیرد: اندازه بازار داخلی، ظرفیت تکنوکراتیک دولت و فضای مالی موجود برای آزمونوخطا. این ویژگیها مشخص میکنند کدامیک از ۱۵ ابزار ممکن سیاست صنعتی - از پارکهای صنعتی و برنامههای آموزشی گرفته تا تعرفه واردات، یارانه تولید و کاهش رقابتی نرخ ارز - کارآمدتر خواهند بود. ما پذیرفتیم که سیاست صنعتی باید در جعبهابزار همه کشورها وجود داشته باشد، هرچند نه اینکه همه ابزارها بهکار گرفته شوند.
هیچیک از اینها به معنای کنار گذاشتن اصول بازار نیست. استفاده از سیاست صنعتی دولتها را از مسئولیت اصلاح بنیانها معاف نمیکند. این بنیانها شامل نیروی کار سالم و آموزشدیده، مقررات مناسب کسبوکار، زیرساخت کافی برای حملونقل و انرژی و ثبات اقتصاد کلان برای تشویق پسانداز و سرمایهگذاری خصوصی است. البته لازم نیست کشورها پیش از آغاز سیاست صنعتی حتماً همه این فضیلتها را داشته باشند. اما اگر دولتها از سیاست صنعتی برای خریدن زمان استفاده میکنند، باید متعهد شوند که این بنیانها را اصلاح کنند تا مداخلاتشان هدفمند و موقتی باقی بماند.
سیاست صنعتی نه با فرمان مستقیم برنامهریزان مرکزی موفق میشود و نه با ایمان کورکورانه به بازارها. بهترین نتایج چین از مدلی حاصل شد که بهشدت بر رقابت بازار برای انضباطبخشی به بنگاهها و جابهجایی منابع تکیه داشت. طبق یک مطالعه، تا سال ۱۹۹۳ حدود ۹۰ درصد قیمتهای مربوط به تولید صنعتی در چین نه توسط دولت، بلکه توسط نیروهای بازار تعیین میشد. چین، مانند کره جنوبی و دیگر کشورهای موفق، سخت تلاش کرد تا محیط کلی کسبوکار را در کنار سیاست صنعتی بهبود دهد.
کره جنوبی نیز در دهههای ۱۹۷۰ و ۱۹۸۰ از صنایع سنگین حمایت کرد؛ هزینه تجمعی این سیاست تنها در فاصله ۱۹۷۳ تا ۱۹۷۹ حدود ۲.۴ درصد تولید ناخالص داخلی بود. اما منافع آن از هزینهها فراتر رفت: وجود این یارانهها باعث شده تولید ناخالص داخلی کره جنوبی امروز حدود ۳ درصد بالاتر از حالتی باشد که این حمایتها وجود نداشت. دلایل خوبی وجود دارد که نشان میدهد اگر کره جنوبی همزمان اقدامات دیگری انجام نداده بود - مانند سرمایهگذاری در آموزش و زیرساخت، تشویق بنگاهها به جذب فناوری خارجی و واداشتن آنها به رقابت و نوآوری - این سیاست صنعتی موفق نمیشد. میتوان بحث کرد که آیا در این مورد سیاست صنعتی واقعاً ضروری بود یا نه. اما آیا منطقی است که به یک کشور در حال توسعه «پرهیز کامل» توصیه کنیم، حتی زمانی که تحلیل هزینه - فایده نشان میدهد استفاده از این سیاست رفاه اقتصادی را بهبود میبخشد؟
در عوض، ما دولتها را تشویق میکنیم ارزیابی کنند که آیا فعالیتهای اقتصادیِ حیاتی، نهادههای عمومی ضروری را دریافت کردهاند یا نه. سپس باید تصمیم بگیرند که آیا هنوز نیاز به مشوقهای اضافی برای بازار وجود دارد و کدام ابزارها مؤثرتر از بقیهاند. همچنین توصیه میکنیم از مداخلات کلاناقتصادی مانند نرخ ارز دوگانه دوری کنند؛ زیرا این ابزارها کمک چندانی نمیکنند و حتی میتوانند مشکلاتی مانند فساد را تشدید کنند.
سیاست صنعتی باید در جعبهابزار تمام کشورهایی باشد که میخواهند رفاه شهروندان خود را بهبود دهند - اما هر ابزاری زمان و مکان خاص خود را دارد. هر ابزار تیز و برندهای باید دفترچه راهنما داشته باشد. هدف ما این بود که چنین دفترچهای برای دولتهایی فراهم کنیم که پیشاپیش تصمیم گرفتهاند از سیاست صنعتی استفاده کنند. اما این دفترچه به آنها نمیگوید سیاست صنعتی بیشتری انجام دهند؛ بلکه میگوید کمتر اما بهتر، از آن استفاده کنند.
ایندرمیت گیل، اقتصاددان ارشد و معاون ارشد اقتصاد توسعه در گروه بانک جهانی.
