شوراهای شهر تصمیم‌گیر یا ناظر صِرف؟

سید محمدرضا متقی
مدرس دانشگاه و مشاور کمیسیون حقوقی شورای اسلامی شهر تهران

نظام حقوقی حاکم بر شوراهای اسلامی، به عنوان یکی از نهادهای تصمیم‌گیر کشور، دچار سردرگمی‌های مختلفی است. از زمان تصویب قانون اساسی در سال ۱۳۵۸ تا تأسیس اولین شورای اسلامی شهر و روستا و استمرار روند فعالیت‌های این نهاد از سال ۱۳۷۸ حدود ۲۰ سال زمان سپری می‌شود و از سال‌های اولیه دهه شصت تا امروز قوانین مختلفی در خصوص این نهاد به تصویب مراجع صالح می‌رسد که در برخی از موارد تعارضات آشکاری با یکدیگر دارند و مجلس شورای اسلامی نیز با عدم ارائه فهرست قوانین لازم‌الاجرا در این حوزه عملا بر این مجهولیت دامن می‌زند (البته مجلس فهرست قوانین نسخ‌شده در این حوزه را منتشر کرده است، اما این جنس فهرست‌های عدمی به صورت دقیق نمی‌توانند قوانین لازم‌الاجرای حوزه مربوطه را نمایان کنند). تفسیر شورای نگهبان قانون اساسی نیز با گذر زمان از اواخر دهه هفتاد تا امروز نسبت به اختیارات این نهاد، منبعث از قانون اساسی هر روز مضیق‌تر شده و عملا بسیاری از اختیاراتی که امروزه این نهادها از آن برخوردارند را بر نمی‌تابد.

البته باید توجه داشت تأسیس و رونق‌گیری نهادهای مردم‌سالار اداره محلی امور، یکی از دغدغه‌های جدی بنیان‌گذاران جمهوری اسلامی ایران بوده است و انعکاس آن را می‌توان در اصول مختلف قانون اساسی مشاهده کرد؛ دغدغه‌ای که منجر به تأسیس «شوراهای اسلامی شهر و روستا» شد. به طوری که، در ساختار حقوق اساسی جمهوری اسلامی ايران، شورای محلی به عنوان «نهاد اساسی خاص» مستقل از قوای ديگر مطرح شده است. اصول هفتم، دوازدهم و فصل هفتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به تبیین جایگاه شوراها در کشور پرداخته است و اصل هفتم قانون مذکور، شورای اسلامی را «از ارکان تصمیم‌گیری و اداره امور کشور» معرفی می‌کند.

شوراهای محلی، حدوداً نهاد عدم تمرکز محلی!

نهاد شوراهای محلی در نظام اداری کشور، با اغماض ذیل ساختار عدم تمرکز محلی تعریف می‌شود. در توضیح این عبارت می‌توان گفت هر نظام حکومت در خصوص میزان اختیاردهی به گروه‌های محلی، در تقسیم‌بندی در چهار الگو دسته‌بندی می‌شوند: ۱- تمرکز (شامل تمرکز مطلق و عدم تراکم) ۲- عدم تمرکز ۳- فدرال ۴- کنفدرال.

اصولاً در کشورهای بسیط (تک‌بافت در مقابل مرکب) مانند ایران، دو الگوی عدم‌تراکم و عدم تمرکز بیش از سایر الگوها محل توجه است.

منظور از تمرکز، انجام مدیریت تمامی امور نظام اداری در همه شهرها و… توسط رئیس آن ساختار اداری‌ست. در دل تمرکز، بحث عدم تراکم مطرح می‌شود که منظور از آن واگذاری برخی از اختیارات به نمایندگان منصوب از جانب رئیس نهاد اداری در شهرها و مناطق است (مانند وزیر کشور که استاندارها را به عنوان نماینده در استان‌ها نصب می‌کند و استاندارها نیز بر شهرهای مختلف فرماندار می‌گمارند). نکته مهم در این سبک، تسلط کامل و نظارت سلسله‌مراتبی رئیس سازمان اداری مذکور بر ادارات محلی است.

اما الگوی عدم تمرکز (که به دو نوع محلی و فنی (مانند دانشگاه‌ها) تقسیم می‌شود) تفاوت مهم با این ساختار دارد. در مقوله عدم تمرکز محلی، وظایف و اختیارات اداری (در مقابل وظایف و اختیارات سیاسی، امنیتی و…) به نهادی سپرده می‌شود که مستقیماً از جانب شهروندان آن محل انتخاب شده‌اند. نظارت حاکم بر این نهاد نیز دیگر نه نظارت سلسله‌مراتبی، بلکه نظارتی تحت عنوان «قیمومیتی» است. منظور از نظارت قیمومیتی، نظارتی قانونی و حداقلی است که صرفاً در صورت انجام عمل خلاف قانون امکان اعمال دارد و نهادهای نظارت‌کننده نیز باید به صورت صریح توسط قانون تعیین شده باشند. حال در مقایسه با الگوی سلسله‌مراتبی در عدم‌تراکم می‌توان گفت در این نظارت، مسئول محلی صرفاً نماینده مافوق خود است، اما در ساختار مبتنی بر قیمومیت، مسئول محلی دارای استقلال در تصمیم‌گیری‌ست. در نظام سلسله‌مراتبی صلاح‌دید مافوق می‌‌تواند تصمیمات نماینده را تغییر دهد، اما در نظارت قیمومیتی صرفاً در صورت وقوع تخلف امکان محاجه به وجود می‌آید و در سایر موارد، سایر نهادهای محلی یا ملی حق دخالت در تصمیمات این نهاد را ندارند. نهایتاً هم در الگوی عدم تراکم، نهاد مستقر در محل، شخصیتی مستقل از نهاد مافوق خود ندارد، اما در عدم تمرکز محلی، نهاد محلی دارای استقلال حقوقی است.

بر این اساس و با توجه به اصول قانون اساسی می‌توان گفت شوراهای اسلامی شهر و روستا که نماينده و عصاره خواست مردم از منظر محلی و ارزش‌های آنها هستند و در ارتباط با منافع و امور محلی خود تصمیم‌گیری می‌کنند، به صورتی نهاد مبتنی بر عدم تمرکز محلی هستند و با توجه به داشتن شخصیت حقوقی مستقل، برای اداره امور خود، دارايی، اموال و امکانات مادی دارند، از نیروی انسانی و نیز مديريت خاص برای خود در قالب بودجه محلی برخوردار هستند و در چهارچوب قانون می‌توانند در خصوص مسائل خود به تصمیم‌گیری بپردازند. اما بحران بزرگی بر سر راه این سازمان‌های اداره محلی امور است و آن وظایف و اختیاراتی است که هر مدت به مدت، از تعداد آن‌ها کاسته و به نمایندگان دولت مرکزی سپرده می‌شود؛ اتفاقی که عملا وجود این شوراها را بلاوجه می‌کند.

شورای شهر بی‌اختیار، نهادی که نظارت هم نمی‌تواند بکند

از اوایل دهه هشتاد، شورای نگهبان با نگاهی متفاوت به قانون اساسی، مدعی شد که بر اساس این قانون (اصل ۸۵ و ۱۳۶) تنها مجلس و دولت حق وضع قانون یا مقرره دارند و هیچ نهاد دیگر، از جمله شوراهای اسلامی شهر و روستا امکان تصویب مصوبه نخواهند داشت. بر اساس این تفسیر، شوراها صرفاً وظیفه نظارت بر عملکرد شهرداری‌ها را دارند و هرگونه وضع مصوبه توسط این نهاد وجاهت قانونی ندارد. اما در مقابل، مخالفین این نگاه، با استناد به واژه «تصمیمات» در اصول ۱۰۳ و ۱۰۵ مصوبات این نهاد را هم ذیل این عبارت کلی در نظر گرفته و به استناد اصل ۱۲ قانون اساسی (عبارت انتهایی) امکان وضع مقررات محلی را برای این شوراها، مورد تعیین قانون اساسی می‌دانند؛ نگاهی که بر قانون «تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران» مصوب سال ۱۳۷۵ و اصلاحات بعدی آن نیز حاکم است. باید توجه داشت، هدف از تشکیل شوراهای شهر، ایجاد پارلمانی محلی در حیطه امور اجرایی شهر بوده و عملاً به صورت قوه مقننه شهر برای این موارد، طراحی شده است. بازوی اجرایی این نهاد، شهرداری‌ها هستند که رئیس آن (شهردار) توسط این شوراها تعیین می‌شود و طبیعتاً به واسطه این حق نظارت سیاسی (حق نصب، پرسش و استیضاح) در قبال شوراها، تن به این نظارت می‌دهد. حال اما تصور کنیم با رویکرد موجود شورای نگهبان و همچنین طرح انتخاب شهرداران به صورت مستقیم توسط مردم یا افزایش نظارت وزارت کشور بر انتخاب شهرداران (که مغایر با ماهیت عدم تمرکز اداری است) دیگر از این رکن تصمیم‌گیری کشور (مطابق اصل ۷) چه چیزی باقی می‌ماند؟ آیا این شورا هم به سرنوشت شورای نظارت بر صداوسیما دچار نخواهد شد؛ شورایی متشکل از نمایندگان قوای سه‌گانه که جلساتش پس از اصلاحات قانون اساسی در سال ۶۸ و واگذاری کامل وظیفه انتخاب رئیس صداوسیما به مقام رهبری، از تاثیرگذاری خود به شدت افول کرده است.