به قلم نسرین برزین
در سالهای اخیر، با هدف ارتقای کارآمدی، افزایش رقابتپذیری و همسویی ساختار بنادر ایران با استانداردهای جهانی، شورای عالی اداری مصوبهای را ابلاغ کرده است که در آن واگذاری وظایف اجرایی به بخش غیر دولتی و تمرکز وظایف حاکمیتی در وزارت راه و شهرسازی مطرح شده است. این مقاله بر مبنای تحلیل آکادمیک، سیاسی-اقتصادی و مدیریتی به بررسی دقیق این مصوبه، نقاط قوت و ضعف آن، پیامدهای احتمالی و چشمانداز پیشروی صنعت حملونقل و لجستیک در ایران میپردازد. نتیجه این تحلیل نشان میدهد که اگرچه اهداف کلی مصوبه با الگوهای جهانی همراستا است، اما مدل طراحیشده قابلیت اجرایی پایین، تضاد منافع ساختاری و فقدان سازوکارهای حمایتی را بهعنوان موانع اساسی پیش روی توسعه لجستیکی در ایران برجسته میسازد.
لجستیک و حملونقل دریایی یکی از ستونهای حیاتی اقتصاد جهانی معاصر است و نقش بنادر فراتر از حیات اقتصاد ملی بوده و به تنظیم زنجیره تأمین جهانی کمک میکند. در ایران، با توجه به موقعیت ژئوپلیتیک و ظرفیتهای ترانزیتی، بنادر میتوانند نقشی استراتژیک در تجارت منطقهای و جهانی ایفا کنند. این مقاله کوشیده است تا مصوبه اخیر شورای عالی اداری را با تمرکز بر بندهای ۳۲ تا ۳۴ ماده ۲ و بند ۷-۳ ماده ۳ بررسی کند و ابعاد سیاسی، مدیریتی و اقتصادی آن را تحلیل نماید.
تحقیقات در حوزه حکمرانی بنادر سه مؤلفه کلیدی را برجسته میکنند:
تفکیک وظایف حاکمیتی از اجرایی
استقلال سازمانی بنادر در تصمیمگیریهای عملیاتی
پاداشدهی به کارایی و پاسخگویی در ساختار لجستیکی
مطالعات تطبیقی نشان میدهد که مدلهای موفق بندری در کشورهای توسعهیافته و نوظهور، مبتنی بر شرکتهای بنادر مستقل با هیات مدیره حرفهای و با اختیارات واقعی است؛ مدلی که هم تنظیمگر (Regulator) قوی دارد و هم اپراتورهای بخش خصوصی را تشویق به سرمایهگذاری و نوآوری میکند.
تحلیل بندهای مصوبه
۱. تفکیک وظایف حاکمیتی و اجرایی
بر اساس مصوبه، وظایف حاکمیتی به وزارت راه و شهرسازی منتقل شده و وظایف اجرایی قرار است به بخش غیر دولتی واگذار شود. این رویکرد از منظر نظری قابل دفاع است، زیرا بازیگران اجرایی بهجای آنکه زیر چتر سنگین دولت باشند، آزادتر عمل میکنند. اما در متن مصوبه:
سازوکار تفکیک دقیق وظایف روشن نشده است
وزارتخانه همچنان نقش قوی در فرآیندهای اجرایی دارد
بخش خصوصی برای سرمایهگذاری نیازمند تضمینهای قانونی و اجرایی است که در مصوبه بهوضوح تبیین نشده است
پیامد: اگر تفکیک وظایف بهگونهای انجام شود که وزارت راه همچنان در امور اجرایی بنادر دخالت کند، تنها بوروکراسی تشدید میشود.
۲. نقش حاکمیتی وزارتخانه
بنا بر مصوبه، وزارت راه میبایست نقش تنظیمگر و سیاستگذار داشته باشد. اما:
وزارتخانه درگیر چالشهای ستادی متعدد است
تجربه گذشته نشان داده که نهادهای ستادی در فهم جزئیات عملیات بنادر ناکارآمد هستند
تنظیمگری مؤثر نیازمند تخصص عمیق در عملیات لجستیکی و دادههای واقعی میدانی است
پیامد: اتخاذ تصمیمات غیرعملیاتی میتواند به سردرگمی اپراتورها و کاهش سرعت پاسخگویی به تغییرات بازار منجر شود.
۳. ضعف ساختار حقوقی و اداری
مطابق سخنان کارشناسان، ساختار موجود برای بنادر نه متناسب با عملیات تجاری فرامرزی است و نه با وظایف حاکمیتی. این ضعف ساختاری به مداخله بیشازحد سازمانهای نظارتی و اجرایی مختلف منجر شده است. پیامد این مداخلهها:
اختلال در فرآیند تصمیمگیری
کاهش آزادی عمل بخش خصوصی
فرار سرمایهگذاری خارجی و کاهش نوآوری
این موضوع با مدلهای موفق همچون امارات و سنگاپور قابل مقایسه نیست؛ زیرا در آن کشورها بنادر بهعنوان شرکتهای مستقل با هیات مدیره حرفهای اداره میشوند و نقش تنظیمگر دولت کاملاً تفکیک شده است.
۴. تضاد منافع ساختاری
یکی از مهمترین چالشهای ساختاری بنادر ایران، ترکیب نقشها در یک نهاد واحد است:
نهاد بندری هم متولی تنظیمگری است، هم مالک زیرساخت، هم در عملیات دخالت دارد و هم ذینفع است.
این تضاد منافع منجر به:
عدم پاسخگویی روشن
تصمیمگیری مغشوش در مورد اولویتها
ایجاد موانع برای مشارکت بخش خصوصی
۵. مدیریت پسکرانه
پسکرانه در لجستیک مدرن کلیدی است. مصوبه هیچ سازوکار قانونی روشن و موثری برای مدیریت پسکرانه تعریف نکرده است. این ضعف ساختاری باعث میشود:
بنادر نتوانند یکپارچگی زنجیره تأمین را تضمین کنند
نقش خود را در توزیع منطقهای و بینالمللی کاهش دهند
پیامدهای کلان
۱. اقتصادی
هزینه مبادله افزایش مییابد
سرمایهگذاری کاهش مییابد
رقابتپذیری در بازارهای منطقهای تحلیل میرود
۲. سیاسی
از منظر ژئوپلیتیکی، ایران درگیر رقابتهای منطقهای است. کشورهای حوزه خلیجفارس با هابهای لجستیکی قوی، بخش زیادی از جریان حملونقل را جذب کردهاند. مصوبه اگر نتواند ساختار اجرایی رقابتی ایجاد کند، ایران:
از شبکههای اصلی تجارت بینالملل دور میشود
نقش خود را به مسیرهای جایگزین محدود میکند
۳. مدیریتی
مدیریت بنادر نیازمند:
حاکمیت داده
تصمیمگیری سریع
اختیار تفویضشده به اپراتورها
بدون اینها، تغییرات بازار از قبیل نوسانات تقاضا، اختلالات زنجیره تأمین و رقابت لجستیکی قابل مدیریت نیست.
جمعبندی و پیشنهادات
مصوبه شورای عالی اداری از نظر نظری در راستای الگوهای جهانی حرکت میکند، اما در اجرا با «تناقض اهداف و ابزار» مواجه است. برای رفع این چالشها لازم است:
ایجاد شرکتهای بندری مستقل با هیات مدیره حرفهای و اختیارات کامل
تفکیک روشن وظایف حاکمیتی و اجرایی و تضمین عدم دخالت ستادی در عملیات
حذف تضاد منافع ساختاری با تعریف نقشهای شفاف تنظیمگری، مالکیتی و اجرایی
گسترش نقش قانونی بنادر در مدیریت پسکرانه
ایجاد سازوکارهای حقوقی و نهادی برای تضمین ثبات مقررات
