پوریا آقاجانی : تغییر کاربری مجاز

پوریا آقاجانی : تغییر کاربری مجاز

در اصلاحیه قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها در تاریخ 01/08/1385 تبصره ای به ماده 1 قانون مذکور اضافه گردید:

احداث گلخانه ها، دامداریها، مرغداریها، پرورش ماهی و سایر تولیدات کشاورزی و کارگاه‌های صنایع تکمیلی و غذایی در روستاها، بهینه کردن تولیدات بخش کشاورزی بوده و تغییر کاربری محسوب نمی شود. موارد مذکور از شمول این ماده مستثنی بوده و با رعایت ضوابط زیست محیطی و با موافقت سازمان های جهاد کشاورزی استان ها بلامانع می باشد. (تبصره 4)

نظر به اینکه فعالیت های مندرج در تبصره ۴ ماده 1 در راستای بهینه کردن تولیدات بخش کشاورزی بوده و تغییر کاربری محسوب نمی‌شوند لذا انجام اقدامات تکمیلی که حسب مورد لازمه و مکمل زیرساخت‌ها و تاسیسات مورد نیاز تولیدات کشاورزی می باشند از قبیل احداث راههای بین مزارع، تاسیسات تامین و انتقال آب کشاورزی و کانال های زهکشی، ایستگاه های پمپاژ و استخرهای ذخیره آب کشاورزی، موتور خانه و آشیانه ماشین آلات کشاورزی، اتاق کارگری و نگهبانی، دیوار کشی باغات، محل جمع آوری و نگهداری محصولات کشاورزی با رعایت ضوابطی که توسط سازمان امور اراضی برای هر یک از اقدامات مذکور تعیین و اعلام شود مشمول این تبصره می‌گردد، با توجه به اینکه دلیل استثنای مصادیق مذکور در تبصره 4 «بهینه کردن تولیدات کشاورزی» است لذا هر نوع دخل و تصرف در اراضی زراعی و باغات اگر در راستای بهینه کردن تولیدات کشاورزی باشد مشمول تبصره 4 ماده 1 قانون می­شود، بنابراین مصادیق فعالیت‌هایی که تغییر کاربری مجاز تلقی می‌شوند حصری نبوده و تنها محدود به موارد مذکور در متن تبصره نمی­باشد بلکه آنچه در تبصره ۴ ماده یک قانون آمده از باب تمثیل است و علاوه بر مصادیق مصرح در این مقرره و اقدامات تکمیلی فوق الذکر سایر مصادیق حسب مورد توسط کمیسیونی مرکب از نمایندگان وزارتخانه‌های مسکن و شهرسازی صنایع و معادن و جهاد کشاورزی و سازمان های حفاظت محیط زیست و میراث فرهنگی صنایع دستی و گردشگری تشخیص و احساس خواهد گردید و مراتب توسط سازمان امور اراضی ابلاغ خواهد شد رای کمیسیون مزبور با اکثریت آرا ملاک عمل بوده و جلسات در محل دبیرخانه مرکزی مستقر در سازمان امور اراضی تشکیل خواهد شد قلمروی اجرای تمام این فعالیت‌ها اراضی زراعی و باغی که خارج از محدوده شهرها و شهرک ها و محدوده روستاهای دارای طرح هادی مصوب واقع است می‌باشد. (سهرابی درخشان، 1398، ص30)

اما تمامی فعالیت ها و مصادیق مذکور باید از دو فیلتر مهم گذر کنند، به موجب قسمت اخیر تبصره 4 ماده 1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ­ها، اجرای این مصادیق منوط به تحقق دو شرط است:

یکی، رعایت ضوابط زیست محیطی و دیگری اخذ موافقت سازمان جهاد کشاورزی محل وقوع ملک

حال سوال مهمی که در ذهن نقش می­بندد اینست که چنانچه شخصی بدون رعایت ضوابط زیست محیطی و بدون اخذ مجوز از سازمان جهاد کشاورزی نسبت به انجام مصادیق مذکور در تبصره 4 ماده 1 اقدام نمود، آیا مرتکب جرم تغییر کاربری غیرمجاز شده است و قابل مجازات است، یا خیر؟ در این زمینه آراء مشتتی صادر و بین قضات اختلاف نظر وجود دارد.

برخی از قضات به موجب ماده 1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ­ها هرگونه تغییر کاربری بدون اخذ مجوز از سازمان و مرجع ذیصلاح را غیرمجاز و مشمول ممنوعیت عام مذکور در این مقرره می­دانند و در مواجهه با چنین مواردی حکم بر محکومیت مرتکب صادر خواهند کرد.

ولی برخی قضات دیگر با توجه به اینکه تبصره 4 ماده 1 اساساً این مصادیق را تغییر کاربری نمی­داند، معتقدند در هیچ صورت نمی­توان چنین اقدامی را جرم­انگاری کرد.

در نهایت این اختلافات و تشتت آراء، با صدور رای وحدت رویه دیوان عالی کشور با تایید نظر گروه دوم، به وحدت ملاک رسید.

رای وحدت رویه شماره 760 مورخ 20/04/1396 هیات عمومی دیوان عالی کشور:

مستفاد از تبصرۀ ۴ الحاقی به مادة یک قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها، احداث دامداری و سایر موارد مذکور در آن، در روستاها، با موافقت سازمانهای جهاد کشاورزی و رعایت ضوابط زیست محيطی، بهينه کردن توليدات بخش کشاورزی بوده و تغيير کاربری محسوب نمیشود و از شمول مادة ٣ اصلاحی قانون مذکور خارج است و در صورت عدم رعایت شرایط مقرر در تبصره که فوقاً به آن اشاره شد، ضمانت اجرای تخلف از شرط، که در قوانين مربوط پيشبينی شده از سوی دستگاههای ذیربط، در مورد متخلفين، قابل اعمال و اجرا است. بر این اساس رأی شعبة پنجم دادگاه تجدیدنظر استان قزوین در حدی که با این نظر انطباق دارد به اکثریت آراء صحيح و قانونی تشخيص میگردد. این رأی طبق مادة ۴٧١ قانون آیين دادرسی کيفری برای شعب دیوان عالی کشور و دادگاهها و سایر مراجع اعم از قضایی و غيرآن لازمالاتباع است.

لذا با عنایت به این رای وحدت رویه، چنانچه مرتکب بدون اخذ مجوز از جهاد کشاورزی و عدم رعایت ضوابط زیست محیطی نسبت به اجرای مصادیق مذکور در تبصره 4 ماده 1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ­ها اقدام نماید، از آنجا که این مصادیق، تغییر کاربری نمی­باشند و اساساً کاربری ملک مورد نظر تغییری نکرده است تا بتوان مرتکب را محکوم و مطابق با ماده قانون مذکور مجازات نمود.

2-2-1-1-مصادیق تغییر کاربری مجاز

برخی از مصادیقی که در تبصره 4 ماده 1 برای تغییر کاربری مجاز ذکر شده است قابل بررسی می­باشد و دقت در آنها لازم است:

1- گلخانه: گل‌خانه یا گیاه‌خانه یا گرم‌خانه مکانی برای کشت گونه‌های گوناگون گل یا گیاه است، که سقف و دیواره‌های آن به‌ وسیله پوشش‌های شفاف پوشیده شده‌ است. پوشش گلخانه موجب ایجاد اثر گلخانه‌ای و ذخیره انرژی خورشیدی، درون گلخانه می‌گردد. گلخانه‌ها گیاهان را از سرمای زمستان و گرمای تابستان محافظت می‌کنند. گونه‌های گوناگون این پوشش‌ها شامل شیشه و پوشش‌های پلاستیکی است. (سایت ویکیپدیا، واژه گلخانه)

قانونگذار در قانون مذکور از دو واژه­ی متفاوت «گلخانه» در تبصره 4 ماده 1 و از واژه «تولیدات گلخانه ای» در تبصره 1 ماده 2 استفاده کرده است. می­توان از این تفاوت در استفاده از واژگان دو نظر و برداشت متفاوت داشت: نظر اول اینکه قانونگذار آگاه است و عالماً و عامداً از دو واژه متفاوت استفاده کرده است و دو منظور متفاوت و دو مصداق را مورد توجه داشته است. تولیدات گلخانه ای را اگر صرفاً به صیفی­جات و سبزیجات همچون خیار، گوجه و... که تنها در فضای گلخانه به عمل می­آیند ندانیم، مسلماً منظور قانونگذار گلخانه ای بوده است که صرفاً در آن محل گل پرورش داده می­شود.

هر چند اگر این نظر را هم بپذیریم تولیدات گلخانه ای همانند خیار، گوجه، توت فرنگی و... از این نظر که جزو تولیدات کشاورزی هستند مشمول تبصره 4 ماده 1 قانون مذکور و زیر مجموعه سایر تولیدات کشاورزی می­شوند نه از این جهت که در گلخانه پرورش یافته اند.

و نظر دوم اینکه استفاده از دو واژه مترادف تنها از بدسلیقگی قانونگذار بوده است و هیچ قصد و اراده­ای دیگری از به کار بردن دو واژه متفاوت ولی هم معنا در دو ماده متوالی نداشته است.

البته با دقت در قانون می­توان دریافت که قانونگذار در مواد دیگر هم از کلمات هم معنا و مترادف استفاده کرده است که نهایتاً القا کننده یک مفهوم هستند در مقایسه مصادیق مذکور در تبصره 4 ماده 1 با تبصره 2 ماده 2 قانون، این نتیجه حاصل می­شود که به جز احداث منزل مسکونی و انواعی از صنایع دستی بقیه مصادیق در هر دو ماده هم معنا و مترادف هستند.

مرغداری و دامداری: در عرف، مردم محل نگهداری و پرورش اردک و بوقلمون را نیز مرغداری محسوب می­کنند لذا اطلاق عبارت مرغداری بر این محل ها آسان است. اما اختلاف را می­توان در محل نگهداری خرگوش و شترمرغ دانست زیرا خرگوش نه جزو دسته مرغ و طیور است و نه از دسته دام، و از طرفی شترمرغ را شاید بتوان با کمی ارفاق جزو دسته طیور دانست. اما بهتر بود که قانونگذار از عبارتی با دایره شمول گسترده­تری استفاده می­کرد تا محل پرورش تمامی این حیوانات را در برگرفته تا مشمول تبصره مذکور شوند.

در خصوص تاسیس دامداری و تائید مطلب اخیرالذکر می­توان به رای دیوان عالی کشور نیز استناد نمود:

در تبصره 4 الحاقی به ماده 1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها که به موجب آن احداث دامداری تغییر کاربری محسوب نمی شود و از شمول ماده 1 قانون مستثنا گردیده است ضمانت اجرای عدم رعایت قسمت اخیر تبصره تعیین نشده و از سیاق عبارات تبصره مذکور نیز که عبارت «تغییر کاربری محسوب نمی شود» مقدم بر عبارت «با رعایت ضوابط زیست محیطی» ذکر شده استفاده نمی شود که در صورت عدم رعایت قسمت اخیر تبصره، موضوع در شمول حکم ماده 1 قانون قرار می گیرد، خصوصاً که در موارد شک باید قانون به نفع متهم تفسیر گردد، از طرفی طبق تبصره 1 دستورالعمل ماده 10 آیین نامه اجرایی قانون، در فعالیت های مندرج در تبصره مرقوم، احداث دامداری، اتاق کارگری و نگهبانی و دیوارکشی تغییر کاربری محسوب نمی شود. بنا به مراتب صدور حکم مجازات درباره محکوم علیه صحیح و قانونی نبوده، با انطباق درخواست با بند 6 ماده 272 قانون آیین دادرسی دادگاه های عمومی و انقلاب در امور کیفری قرار قبولی آن صادر و رسیدگی مجدد مستنداً به ماده 274 همان قانون به شعبه دیگر دادگاه تجدیدنظر استان البرز ارجاع می گردد.