نگاهی مجدد به پدیده خصوصی سازی در پرتو ارزیابی تجربیات حاصل از عمومی سازی ها و ملی کردن صنایع

در شرایطی که تب خصوصی سازی و واگذاری بخش های دولتی به اشخاص خصوصی (و حتی فروش اموال عمومی) بالا گرفته است و در شرایطی که دولت سعی می‌کند به بهانه واگذار کردن امور مردم به خود مردم! از زیر بار فشار ناشی از تامین حقوق کارمندان بخش عمومی، بهداشت و سلامت عمومی، آموزش رایگان همگانی و ... رها شود. بی مناسبت نیست اگر در این نوشته ابتدا مروری هرچند گذرا به جایگاه و اهمیت ایده خصوصی سازی در کشور مبدع این نظریه یعنی انگلستان، داشته باشیم. و سپس در مرتبه دوم با نگاهی اجمالی به پیشینه ملی کردن و عمومی سازی به ارزیابی نتایج حاصل از ملی کردن صنعت نفت در ایران به عنوان نظریه ای که در تقابل با خصوصی سازی قرار دارد، بپردازیم:

الف- جایگاه خصوصی سازی در انگلستان

در سال های اخير پارلمان انگلستان بعد از رای مثبت مردم در همه پرسی مربوط به برگزیت ( طرح خروج بریتانیا از اتحادیه اروپا) به محل کشمکش نمایندگان دو جناح بزرگ این کشور در مورد NHS (خدمات سلامت ملی) تبدیل شده بود. حزب کارگر، نخست وزیر وقت را متهم می کرد که قصد دارد بطور مخفیانه دست حراج به بهداشت و سلامت عمومی مردم بزند چرا که می خواهد سلامت عمومی را به شرکت های خصوصی آمریکایی واگذار نماید. اسناد ۴۵۱ صفحه ای که در این زمینه توسط حزب کارگر فاش شد، نشان می‌داد که شش دور مذاکره از جولای ۲۰۱۷ به بعد در واشنگتن و لندن برای واگذاری بخش بهداشت انجام پذیرفته بود. در مقابل حزب محافظه کار مدعی بود که این اسناد پنهانی نبوده و قصد آنها از انجام این مذاکرات توسعه و ارتقای سلامت عمومی بوده است.

صرفنظر از نتیجه و محتوای این مباحث آنچه در طرح اين موضوع برای شروع بحث اهمیت دارد، این است که در کشوری که مبدع نظریه خصوصی سازی است هنوز خصوصی سازی به عنوان یک نظریه کاملا پذیرفته شده و مثبت بشمار نمی رود و هنوز درباره خصوصی کردن بسیاری از بخش ها اختلاف نظر اساسی وجود دارد. این نکته را نیز نباید از نظر دور داشت که در انگلستان برخلاف آمریکا که کمپانی های بزرگ کنترل بازار سلامت و بهداشت را در اختیار دارند، این امر به بخش عمومی تعلق دارد بنابراین بخش خصوصی نقش اندکی در اداره و مدیریت بهداشت دارد. طبق یک نظرسنجی که به مناسب هفتاد ساله شدن این نهاد دولتی انجام شد، بیش از دوسوم شرکت‌کنندگان تاسیس NHS خدمات سلامت ملی (National Health Service) را بزرگترین دستاورد بریتانیا دانسته‌ بودند. دلیل این سر و صدای زیاد و جنجال پیرامون طرح واگذاری بخش سلامت به شرکت های خصوصی نیز نگرانی از تبدیل شدن وضعیت بهداشت و سلامت انگلستان به وضعیتی مشابه آمریکا بود.

در خلال این مشاجرات جرمی کوربین با ارایه شواهدی نشان می داد که چطور کنترل بهداشت عمومی توسط کمپانی های بزرگ دارو سازی در آمریکا موجب شده است تا قیمت دارو در آمریکا در مقایسه با انگلستان ۲۵۰درصد بیشتر باشد. همینطور هزینه درمان یک شخص (در مثالی که کوربین میزند حمیرا) وقتی در انگلستان بخواهد درمان شود ۱۴۰۹ پوند است اما برای همین بیماری در امریکا باید ۸۱۱۵ دلار هزینه دهد.

به عبارت دیگر هنوز هم در انگلستان اصل خصوصی سازی مورد مناقشه و محل اختلاف است.

جالب است که‌ در انگلستان که به‌ عنوان‌ مهد خصوصی سازی بشمار می رود علاوه بر بخش بهداشت، آموزش و پرورش، صنعت حمل و نقل و بخش‌های بزرگی از صنایع نفت و ...نیز به بخش عمومی تعلق دارند.

در ایران مسئله خصوصی سازی در دهه های اخیر به یکی از پرطرفدارترین مباحث تبدیل شده است و کمتر تردیدی در درستی این سیاست به میان می‌آید و انتقادات صورت گرفته عمدتا پیرامون نحوه انجام خصوصی سازی است و ایرادات را ناظر به نحوه واگذاری ها می دانند نه خود خصوصی سازی.

در دهه های اخیر شعارهای از این قبیل که: بخش عمومی و دولتی بهره وری نداردیا راندمان در بخش خدمات را پایین می‌آورد یا اینکه کیفیت آموزش در بخش های دولتی مناسب نیست- مردم در بخش های دولتی مجبورند در صف های طویل قرار بگیرند- دخالت دولت و پرداخت یارانه باعث شده است اسراف و دور ریز اقلام مصرفی از جمله نان را بالا برود و...را به تواتر شنیده ایم. از نظر مدافعان خصوصی سازی عقب ماندگی ما فقط یک علت دارد و آنهم تنبلی کارمندان و کارگران و عدم بهره وری در تولید است راه چاره نیز موقتی سازي نیروی کار و از بین بردن ‌احساس امنیت شغلی است با این توجیه که اگر کارمند امنیت شغلی نداشته باشد مجبور است خوب کار کند. ۲۰ دقیقه کار مفید کارمند ایرانی در مقایسه با ۸ ساعت کار کارمند ژاپنی هم به عنوان شاهد مثال استفاده می شود! (معلوم نیست این آمار و ارقام و مطالعات در کدام پژوهشکده و چگونه انجام شده است؟)

مدافعان شدید خصوصی سازی توجه ندارند که واگذاری بخش های مهم و زیربنایی یک کشور مثل بهداشت، انرژی، آموزش و پرورش، مسکن و ... می‌تواند به محروم نمودن بخش عظیمی از مردم از دسترسی به امکانات عمومی شود. واگذار کردن تمام امور به بخش خصوصی یعنی ساختن بهترین بیمارستان ها و مدارس و دانشگاهها و جاده ها صرفا برای دسترسی و بهره مندی کسانی که ثروت و اندوخته کافی برای استفاده از این امکانات را دارند و از سویی دیگر محروم کردن اکثریت جامعه از حداقل برخورداری ها..

ب- ملی شدن صنعت نفت به عنوان نظریه ای در تقابل با ایده خصوصی سازی

۲۹ اسفندماه در کشور ما مصادف است با تصویب قانون ملی شدن صنعت نفت ایران در مجلس شورای ملی، این قانون نه تنها در ایران بلکه در بسیاری از کشورهای درحال توسعه آثار زیادی برجای گذاشت و سرآغاز نهضتی بود که بعدها از آن با نام نهضت ملی یاد شد.

۱- پیشینه ملی کردن

ملی کردن صنایع ضمن اینکه تبعات اقتصادی عظیمی برای کشورهایی که در این مسیر گام گذاشتند،دربرداشت. از سوی دیگر، کشمکش ها میان دولتهای استعماری و کشورهای در حال توسعه منجر به شکل‌گیری دعاوی فراوانی گردید که تا سالهای متمادی دو طرف منازعه را درگیر خود ساخت. دعاوی ملی کردن بعد از سه دهه از زمان شکل گیری خود، بنابه دلایلی که در ادامه توضیح خواهیم داد به سود شرکتهای بزرگ و کشورهای قدرتمند خاتمه یافت و ایده‌ی عمومی سازی و ملی کردن رفته رفته_ حداقل در کشورهای درحال توسعه و سرمایه پذیر_ رو به افول نهاد و به امری مذموم تبدیل شد.

هرچند عوامل و مصالحی که منجر به شکل گیری این ایده‌ها شده بودند، هنوز هم به قوت خود باقی هستند که به نوبه‌ی خود از ضرورت نگاه دقیق و ارزیابی مجدد این پدیده حکایت دارد.

در گذشته، قراردادهایی که با کشورهای جهان سوم و درحال توسعه منعقد می‌شد، گاهی مربوط به انحصار خرید و فروش برخی اقلام مصرفی بودند(همچون امتیاز رژی توتون و تنباکو ۱۸۹۰ میلادی)

و گاهی مربوط به استخراج و بهره‌برداری از ذخایر طبیعی همچون نفت می‌شدند(همچون امتیازنامه دارسی( ۱۹۰۱ میلادی) که نفت ایران به مدت ۶۰ سال به استثنای ایالات شمالی شامل گیلان، مازندران، گرگان، خراسان و آذربایجان واگذار گردید).

این قرارداد‌ها به دو روش منعقد می‌گردیدند:

_ در برخی از کشورها از طریق استعمار کامل و مستقیم یک کشور(مثلا کمپانی هند شرقی که از یک بنگاه تجاری جاه‌طلب به چیزی تبدیل شد که در عمل زمام امور هندوستان را تا هنگام زوال در سال ۱۸۵۸ در دست داشت)

- به صورت غیر مستقیم: از طریق اخذ امتیاز با توسل به فشار و تهدید و تطمیع در کشورهای غیر مستعمره.

بدین ترتیب بود که کشورهای استعمارگر تا جنگ جهانی دوم و افول نسبی قدرتشان در کشورهای در حال توسعه، صنایع بزرگ _و من جمله صنعت نفت_ را در دست سرمایه گذاران خود داشتند. اما پس از خاتمه جنگ جهانی دوم مناسبات جهانی تغییر یافت بطوریکه شاهد بیداری حس ملی در کشورهای جهان سوم(درحال توسعه) و شکل گیری نهضت هایی برای تحصیل استقلال اقتصادی بودیم. این تلاش‌ها نوعا در قالب عمومی سازی یا ملی کردن صنایع بزرگ صورت پذیرفتند. هدف از این کوشش‌ها مبارزه با وضعی بود که بنام امپریالیسم اقتصادی شناخته می‌شد و کشورهای در حال توسعه استقلال واقعی خود را در گرو رهایی از سلطه آن می‌دانستند.

۲-نهضت ملی شدن صنعت نفت

این خیزش با نام دکتر محمد مصدق گره خورده است. و ایران اولین کشور در میان کشورهای در حال توسعه بود که این فرآیند را آغاز و اقدام به ملی کردن بزرگترین صنعت داخلی خود یعنی صنعت نفت نمود. نهضت ملی ایران الهام بخش بسیاری از کشورها در این زمینه بوده است به نحوی که پس از آن موارد متعدد ملی کردن را در کشورهای مختلف آسیا و آفریقا و امریکای جنوبی شاهد بودیم. از جمله آنها می‌توان به ملی کردن کانال سوئز ۱۹۵۶؛ ملی کردن اموال اینترنشنال پترولیوم (اکزون) در پرو ۱۹۶۸ ؛ ملی کردن آی تی تی در برزیل و پرو ۱۹۷۰؛ ملی کردن معادن مس در شیلی ۱۹۷۰ و ملی شدن نفت در الجزایر و لیبی و عراق و ونزوئلا و کویت اشاره نمود. این نهضت‌ها تا اواسط دهه هشتاد میلادی ادامه یافتند اما سپس متوقف شدند.

۳_فرآیند ملی کردن چیست و به چه چیزی اطلاق می‌شود؛

ملی کردن به فرآیندی اطلاق می‌گردد که در آن مالکیت صنایع و دارایی‌ها توسط یک دولت ملی به بخش عمومی منتقل می‌شود. ملی کردن به عنوان حق مسلم و تردیدناپذیر یک کشور در اعمال حاکمیت خود شناخته می‌شود. دلیل تردیدناپذیر بودن این حق این است که دولتها صلاحیت انحصاری دارند تا ساختار اقتصادی مطلوب خود را به وجود آورند و اصلاحات و تغییراتی را که مقتضی می‌دانند انجام دهند. این صلاحیت ناشی از حق حاکمیت است و حقوق بین الملل آن را برسمیت می‌شناسد. همانگونه که دولت ها حق دارند؛ نظامات سیاسی خاص خود را برگزینند و ارگان های مناسب قانون اساسی خود را بنیاد نهند، این حق را نیز دارند که نظام های اقتصادی و اجتماعی گوناگون را به تشخیص و صوابدید خود به محک تجربه زنند و آنچه را که به مصلحت کشور می‌اندیشند، عمل کنند.

از جمله دلایلی که برای ملی کردن آمده است می‌توان به موارد ذیل اشاره کرد:

- ممانعت از استثمار ناعادلانه و اخراج کارگران در مقیاس بزرگ،

- توزیع عادلانه درآمد از منابع ملی ، و

- برای حفظ وسایل تولید ثروت در کنترل عمومی

اما چرا بتدریج فرایند ملی کردن از شتاب افتاد و از اواسط دهه هشتاد تقریبا متوقف شد؟

۴- افول نظریه ملی سازی و عمومی سازی

در اواخر دهه هشتاد میلادی کشورهای در حال توسعه دستخوش بحران های اقتصادی گشته بودند و به تدریج خود را ناگزیر دیدند که دست استمداد به سوی خارج دراز کنند. شرط عمده حصول این کمک ها و دست یابی به امکانات صندوق بین المللی پول هم آن بود که موضع کشورهای مزبور در برابر سرمایه گذاری خارجی تغییر یابد و درها به روی بازگشت شرکت های چند ملیتی بار دیگر باز شود.

برای اینکه این تفاوت در رویکرد دولتها نسبت به نحوه انعقاد قرارداد با سرمایه گذاری خارجی را به خوبی روشن نماییم بهتر است قوانینی که در دهه های بعد از ملی شدن صنعت نفت و تا اواسط دهه‌ی هشتاد میلادی منعقد شده‌اند را بررسی نماییم این قوانین قبل از دهه هشتاد حکایت از دست بالا و موضع برتر کشورهای دارنده نفت خام دارند اما بعد از بحران های مالی و تبعیت این کشورها از مقررات صندوق بین المللی پول اکثر قراردادها در جهت تسهیل سرمایه‌گذاری و با ارایه حداکثر امتیازات ممکن به طرف های سرمایه گذار خارجی منعقد شده‌اند. برای درک بهتر آنچه که از ان به تغییر رویه و رویکرد اطلاق می‌کنیم؛ کافی است مروری داشته باشیم به قانونی که در سال ۱۳۵۳( اواسط دهه هفتاد میلادی) زمانی که اوپک در اوج قدرت بود توسط دولت ایران تصویب شد و آن را با قوانینی که بعدها بنام تسهیل سرمایه گذاری های خارجی در داخل کشور به تصویب رسیده‌اند مقایسه نماییم. این قانون که به قانون نفت موسوم است مصوب سال ۱۳۵۳ است. با نگاهی به مفاد ان درمی‌یابیم که از موضع کاملا یکجانبه و به نفع کشور سرمایه‌پذیر و نه شرکت سرمایه گذار نگارش یافته است. برای مثال استفاده از سرمایه خارجی را در صورتی مجاز شناخته است که اولا "سرمایه گذاری به نام شرکت ملی نفت ایران صورت گیرد" و ثانیا "کلیه دارایی‌ها و تاسیسات مربوط به عملیات از آغاز تا انجام در مالکیت شرکت ملی نفت ایران باشد". علاوه بر آن "در صورتی که عملیات موفقیت آمیز نباشد سرمایه گذار خارجی حق مطالبه پولی که هزینه کرده است را ندارد" و "اگر عملیات به کشف نفت منتهی شود شرکت سرمایه گذار به عنوان خریدار حق برخورداری از فقط ۵ درصد تخفیف دارد" ! و پولی که هزینه کرده است را به اقساط در طی ده سال از بهای نفتی که می‌خرد استهلاک نماید!!

این برخورداری از قدرت چانه زنی و داشتن دست بالا برای انعقاد قرارداد، بعدها به شدت افول کرد، اولا این ضعف در چانه زنی مسئله‌ای کلی است و تقریبا در تمام کشورهای درحال توسعه و صادر کننده نفت و ذخایر طبیعی مشاهده می‌شود. متاسفانه همین شرکت‌های سرمایه گذار در مواجهه با کشورهای پیشرفته و صنعتی همین رویه را ندارند و در انعقاد قرارداد این کشورهای پیشرفته هستند که دست بالا را دارند. در اینجا به قراردادی که کشور جمهوری آذربایجان در سال ۱۹۹۴ با کنسرسیومی متشکل از ده کشور نفتی منعقد کرده است اشاره می‌کنیم، آقای دکتر محمدعلی موحد استاد حقوق و پژوهشگر برجسته حوزه نفت به خوبی به این تفاوت اشاره نموده اند و در مورد این قرارداد چنین اظهار داشته اند که:" در مرور این قرارداد برای کسی که با زیر و بم مسائل آشنا باشد، مسلم می‌نماید که تنظیم کنندگان آن با نهایت دقت آرای صادره از داوری های بین المللی را مورد بررسی قرار داده و در تمام مسائلی که به نفع کشورهای صاحب نفت و به ضرر شرکت های نفتی در آن آرا وجود داشته در این قرارداد به صراحت و روشنی خلاف آن را نوشته اند..... قرارداد آذربایجان صراحتا تحت حکومت قاعده facts aunt servanda است و تخلف دولت از هرکدام از شرایط مندرج در قرارداد، بنابه تشخیص و دلخواه کنسرسیوم ، در حکم مصادره تلقی خواهد شد نتیجه این امر ان است که هر اقدام دولت که کمترین لطمه ای به منافع طرف‌های خارجی وارد آورد مستلزم پرداخت غرامت می‌گردد...این قرارداد به تصویب مجلس این کشور رسیده و بر کلیه قوانین گذشته و آینده اولویت و حکومت دارد"

در نتیجه‌ی عوامل متعددی که اشاره کردیم ایده‌های مربوط به عمومی سازی و ملی کردن رو به افول گذاشتند و بالعکس امروزه تب خصوصی سازی در سراسر دنیا شایع گشته است. در حال حاضر کشورهای درحال توسعه برای جذب و تسهیل سرمایه گذاری خارجی نه تنها از انواع تسهیلات و مشوق ها دریغ نمی‌نمایند بلکه در ارایه این مشوق‌ها و تسهیلات گوی سبقت را از یکدیگر می‌ربایند.

۵- نتیجه گیری

هرچند امروزه ملی کردن و عمومی سازی ایده‌هایی رو به افول بنظر می‌رسند و دیگر خبری از آن سیاست‌های باصطلاح ضد استعماری و ملی گرایانه نیست اما عواملی همچون مصالح عمومی و جلوگیری از اخراج های جمعی و توزیع عادلانه درآمدها از منابع ملی و... که منجر به شکل گیری این پدیده شده بودند، هنوز هم به قوت خود باقی هستند!

در تعریف ملی‌کردن و توجیه آن گفتیم که "دولت‌ها این حق را دارند که نظام‌های اقتصادی و اجتماعی گوناگون را به تشخیص و صوابدید خود به محک تجربه زنند و آنچه را که به مصلحت کشور می‌اندیشند، عمل کنند."

بنظر می‌رسد خصوصی‌سازی‌های لجام گسیخته در بسیاری از کشورها و پیروی تمام و کمال از سیاست‌های صندوق بین‌المللی پول کاستی‌هایی را داشته است که موجب شده است تا دوباره زنگ خطر ملی کردن به صدا درآید! تاریخ باید به قضاوت بنشیند که آیا تجویزی که دکتر مصدق سالها پیش برای استقلال اقتصادی و حفظ مصالح عمومی ارایه داد در راستای منافع کشور بود یا خیر.

منابع:

ملی کردن و غرامت، نشر کارنامه، محمدعلی موحد

https://www.gardner-leader.co.uk/blog/what-is-the-effect-of-nationalisation-of-private-sector-industry-on-employment/

https://www.jstor.org/stable/160264

https://www.google.com/url?sa=t&source=web&rct=j&url=http://www.businessdictionary.com/definition/nationalization.html&ved=2ahUKEwj2jdCGpaToAhWCsKQKHcT5BlgQFjABegQIARAH&usg=AOvVaw3TXDVyIT1vpheCuWQUxtVQ

https://www.google.com/url?sa=t&source=web&rct=j&url=https://scholarship.law.duke.edu/cgi/viewcontent.cgi%3Farticle%3D2502%26context%3Dlcp&ved=2ahUKEwi_3bCOpqToAhWK-aQKHezhAnIQFjADegQIARAT&usg=AOvVaw202YZMoSlGqA-W86WV87-T

https://www.mashreghnews.ir/news/958901/%D9%85%D8%B1%D9%88%D8%B1%DB%8C-%D8%A8%D8%B1-%D9%82%D8%B1%D8%A7%D8%B1%D8%AF%D8%A7%D8%AF%D9%87%D8%A7%DB%8C-%D9%86%D9%86%DA%AF%DB%8C%D9%86-%D8%BA%D8%B1%D8%A8%DB%8C-%D9%87%D8%A7-%D8%A8%D8%A7-%D8%A7%DB%8C%D8%B1%D8%A7%D9%86-%D8%B9%DA%A9%D8%B3