تنفس مصنوعی مدیریت شهری تهران در برزخ مالی؛ از تقوای شهردار در شهرفروشی تا بی مهری دولت تدبیر و امید

«تراز مالی شهرداری وحشتناک منفی است و شاید در نیمه دوم سال نتوانیم حقوق کارمندان را بدهیم». این سخن عضو و خزانه‌دار شورای اسلامی شهر تهران است که با تاکید بر کاهش هزینه ها، در جلسه روز یکشنبه شورای شهر تهران، بدون پرده پوشی و به صراحت بیان شد. موضوعی که می تواند از سوی منقدین، خودزنی مدیریت شهری محسوب شود و از سویی دغدغه مندان نشان از وضعیت وخیم مالی پیش رو داشته باشد. تاکید رسولی بر جلوگیری از دست و دلبازی در بخش مالیه شهری به سبب پذیرش واقعیتی بود که او لفظ #شهرداری-بدهکار را برایش به کار برد.

این اعلام خطر و تذکر شاید در مجموعه شهرداری تهران چندان خوشایند نباشد چراکه حدود هفتاد هزار کارمند شهرداری با وجود کاهش بیش از بیست درصدی درآمدهای سازمان متبوعشان، در این برزخ مالی، در جستجوی افزایش حقوق و رفاهیات خود هستند که حسب اعلام معاون مالی و اقتصاد شهری شهردار با توجه به افزایش بودجه مصوب در بخش حقوق از ۸۵۰ میلیارد به ۱۱۰۰ میلیارد تومان تا حدود 30 درصد محقق شده است.متاسفانه به لحاظ تاریخی، برخی مدیران و کارکنان این نهاد عادت به گشاده دستی و گاه تبذیر نموده اند و فرهنگ مدیران شهری محتاط و دوراندیش کمتر تجربه شده است. به یاد دارم که در واپسین روزهای تدوین برنامه عملیاتی دوم تهران که شرایط کسب درآمدهای نا سالم مدیریت شهری از محل ساخت و ساز به اوج شکوفایی خود رسیده بود، بارها از منظر وظیفه مشورتی، پیشنهاد ایجاد صندوق ذخیره شهرداری تهران را برای ذخیره درآمدهای بالای شهرداری مطرح کردم؛ با این اعتقاد که بارگذاری های جدید در عرصه های باز و نیز فضای ساخته شده شهر، تاثیرات خود را بر نسل های بعدی شهروندان هم ظاهر خواهد نمود و نباید اینگونه چوب حراج به دارایی های آیندگان شهری زد. گرچه چنین نگاه هایی همیشه به سبب عمر پایین مدیران شهری کمتر مورد قبول و وثوق است.

متاسفانه تحت تاثیر چنین محیطی بود که همه جسته و گریخته شنیدیم که در مسیر کسب درآمد از محل نابودی عرصه های طبیعی، واگذاری دارایی های شهر به ثمن بخس، تغییر کاربری های بی قاعده، تراکم فروشی و ساخت و ساز بر خلاف طرحهای مصوب توسعه شهری، در واپسین روزهای دوره چهارم مدیریت شهری چه اتفاقات نامیمونی افتاد و حتی ورود برخی نهادهای نظارتی، جامعه مدنی و وزارت راه و شهرسازی وقت نیز نتوانست در تغییر این رویه موثر افتد. البته سالهاست که با دوری از گرایشات سیاسی رایج، انتظار تکذیب و انکار تکذیبِ قطعی این ادعاها را برای آرامش قلبی خود و نجات تهران می کشم گرچه به هنگام ورود به دوره پنجم مدیریت شهری جای تاسف داشت که با وجود این رونق درآمدی، خبرهای خوبی از انتشار و بازخوانی مهمترین گزارش قابل اتکای مدیریت شهری در دوره پنجم به گوش نرسید. بر پایه داده های «سند تحویل و تحول شهرداری تهران» (به تاریخ23/6/1396)، شهردار منتخب شورای پنجم، روی صندلی لرزان سازمانی با 29.510 میلیارد تومان بدهی قطعی ثبت شده در دفاتر، 14 هزار میلیارد تومان بدهی قطعی ثبت نشده در دفاتر و 8.600 میلیارد تومان بدهی احتمالی و برآوردی جلوس نمود.از این رو بود که شهردار وقت پایتخت از روزهای اول مدعی بدهی 52.100 میلیارد تومانی تا شهریور سال 1396 شد. رقمی که برای درکش باید بگوییم بیش از 2.9 برابر کل بودجه شهرداری محسوب می شده است و بی شک ورود «پولهای کثیف» به ساخت و ساز شهری، مدیریت شهری تهران را در «آستانه بحران» قرارداده بود. بحرانی که امروز، دیگر برای وارث متخصص اتاق شهردار در خیابان بهشت که همچنان ظاهرا متعهد به #تقوا در شهرفروشی است، چندان قابل انکار نیست. اوگرچه معمار است و حتما هنر ساختن را خوب آموخته، اما مدعی است که با آنکه به عدم جسارت متهم شده است، « به دنبال کسب درآمد به هر بهانه ای نیست و بعضی مسیرهای درامد زایی به شهر آسیب می زند».

اگر تورم لجام گسیخته در کشور، رکود بخش ساخت و ساز، پاندمی کرونا را در کنار ضرورت پرداخت دیون انباشته پیمانکاران، شهروندان و همچنین اصل و سود تسهیلات که سالها در نتیجه استقراض های بی منطق و بدون ارزیابی رتبه اعتباری شهرداری صورت گرفته بود، در نظر بگیریم ، شهرداری تهران امروز بدهکار تر و بحران زده تر از قبل است. علاوه بر این اگر بپذیریم اقتصاد محلی به عنوان موتور محرکه اقتصاد ملی نمی تواند از تحولات اقتصاد ملی و فراملی مجزا باشد با در شرایط تحریم های اقتصادی فراملی که از یکسو بخش ساخت و ساز را به رکود برده است و از سویی دیگر قیمت تمام شده خدمات شهری را افزایش می دهد، شهرداری از بخش زیادی از درآمدهای(پایدار و ناپایدار) بخش ساخت و ساز محروم می شود و نیازمند منابع گسترده تری برای رفع حوایج روزمره شهر است. در مقطع زمانی حاضر، این وضعیت با درگیری ملی و محلی در پاندمی کرونا نیز همراه شده است که هم هزینه های مدیریت شهری را افزایش داده است و هم با وجود تورم افسارگسیخته، شهرداری را از بخش مهمی از درآمدهای پایدار مانند درآمد از محل مالیات بر ارزش افزوده محروم نموده است به شیوه ای که تخمین زده می شود بیش از 20 درصد از درآمدهای مالیات بر ارزش افزوده کاسته شده باشد. در کنار این وضعیت، کاهش بیش از 45 درصدی عوارض نوسازی وصولی، حذف تقریبی یا کاهش شدید درآمدها از محل عوارض طرح ترافیک و عوارض کسب و کارها و همچنین بهای خدمات شهری وصولی که به دلیل محدودیتهای اجباری کرونا تحت تاثیر قرار گرفته اند،نیز مزید بر علت است.

البته با وجود رکود اقتصادی، خبرهای خوبی برای خزانه شهرداری تهران در توفیق در کسب درآمدهای ناپایدار شهری چون عوارض و جرایم کسر پارکینگ،تغییر کاربری و تراکم مازاد به گوش می رسد. گرچه سهل گیری بیش از حد در این زمینه در نگاه اول چندان نمی تواند با انتظارات از مدیریت شهریِ متقی و متعهد به پرهیز از شهرفروشی منطبق باشد. اما اگر از منظر منافع عمومی نگاه شود، سازندگان و بهره برداران این ابنیه در حال استفاده از فضای شهری هستند بدون آنکه هزینه تاثیرات جانبی آن را پرداخت کرده باشند. از این رو فعال شدن فرآیند ممیزی و شناسایی این تخلفات و اجبار مالکین و سازندگان به تعیین تکلیف پرونده های فعال در این زمینه که گاه راکد شده اند می تواند وجوه قابل توجهی را با توجه به افزایش صعودی قیمت املاک به خزانه شهرداری راهی کند. به یاد داریم که در دهه 1380 پیگیری این رویکرد موجب کسب درآمدهای قابل توجهی برای شهرداری وقت شد و شاید اکنون هم بتواند شهرداری تهران را در این بزنگاه یاری رساند.خوشبختانه در خبرها خوانده ایم که از آذر 98، فرآیند ممیزی املاک شهر تهران پس از ۱۱ سال آغاز شده است و شاید این بار بتوانیم امیدوار باشیم که به واسطه سطح بالاتر توانایی و دانش فنی مدیریت شهری در حوزه فناوری اطلاعات و ارتباطات با سرعت بیشتری به نتیجه برسد.

اینکه در چنین شرایطی دولت محترم حاضر به پرداخت هزینه های پایتختی تهران نیست و حسب شواهد، حمایت خود را در حوزه هایی چون توسعه و راهبری حمل و نقل عمومی را که متکی بر قوانین بالادستی است قطع نموده است که می تواند به دلیل توقف توسعه و تجهیز پروژه ها و نیز ناتوانی در پرداخت هزینه های تعمیر و راهبری ناوگان فرسوده، کار را برای شهردار و شهروندان تهران سخت تر از گذشته نماید. البته انتظار می رود در چنین فضایی شهروندان نیز از یکسو مشارکت مالی خود را در پرداخت مطالبات قانونی مدیریت شهری بکار گیرند و از طریق ابزارهای قانونی ممکن به پیگیری مطالبات مدیریت شهری از دولت یاری رسانند. البته این خواسته زمانی تبدیل به بازی برد-برد می شود که مدیریت شهری در هزینه کردها سطح بالاتری از شفافیت را ارائه دهد و شهروندان نیز در مدیریت شهری مشارکت واقعی داشته باشند.

وضعیت فعلی پروژه های نیمه تمام تهران، حجم عظيمي از پروژه هاي ناتمام را بر اقتصاد ملّي و محلی تحميل كرده و است. «اين پديده، تورمي بوده و باعث كندي نرخ رشد است كه نارضايتي اجتماعي و كاهش مشروعيت و اقتدار سياسي نيز از ثمرات آن است»(توکلی، 1386) گزارش تحليلي وضعيت پروژه هاي شهرداري تهران در آذر 1398 نشان می دهد اکنون 190 پروژه نیمه تمام با اعتبار 3585 میلیارد تومان در بودجه 98 وجود دارد که با وجود 42 درصد پیشرفت فیزیکی صرفا 16 درصد پیشرفت ریالی قطعی داشته اند.در این شرایط گرچه راه حلهای متعددی در دستور کار مدیریت شهری تهران قرارگرفته است اما نمایان شده نتایج در حفظ و ارتقاء تصویر شهروندان از مدیریت شهری دارای اهمیت است و به نظر نمی رسد پروژه های بزرگ مقیاس نیمه تمام بتوانند در این زمینه یاری برسانند. حسب شواهد یکی از اقدامات فوری که در این شرایط مد نظر مدیران توسعه ای شهر قرار گرفته است، تغییر رویکرد از پروژه های بزرگ مقیاس به پروژه های محله محور و کوچک مقیاس است که خوشبختانه با درایت شهردار تهران از ابتدای سال 99 با اختصاص بودجه دو هزار میلیاد تومانی به صورت جدی کلید خورده است. اما آنچه باید برای شهروندان به درک و بروز برسد، ایجاد گفتمانی فراگیر در زمینه علل تغییر گرایش از پروژه های بزرگ مقیاس معمول به پروژه های کوچک مقیاس است که می تواند از یکسو با رویکرد بودجه ریزی مشارکتی و از سویی دیگر با استفاده عملی از نظرات سازمانهای محله محور(CBOs) در شناسایی اولویت های توسعه شهری منطبق باشد و در نتیجه رضایتمندی سکونتی را در محلات و مناطق مختلف شهر تهران ارتقاء دهد. البته این تغییر رویکردی که از قضا در برنامه شهردار کنونی تهران نیز از ابتدا گنجانده شده بود، به الزاماتی چون کاهش بورکراسی اداری، حذف مدیران پشت میز نشین صرف، انجام پیمایش های مرتبط با رضایتمندی سکونتی(Residential Satisfaction) و فعال کردن ظرفیت اطلاع رسانی، تبلیغات، گفتگو و مفاهمه با شهروندان شهر تهران در زمینه مضرات پروژ های بزرگ مقیاس پیشین است. البته در حاشیه این موضوع همچنان، ارزیابی، اولویت بندی، نظام بخشی و تعیین تکلیف پروژه های نیمه تمام شهر تهران نیز دارای اهمیت است. این موضوع می تواند با توجه به مقطع حساس کنونی از طریق پیش بینی نظام نهادی مورد وثوق توسط شهرداری و شورا که از اختیارات ویژه ای جهت تصمیم سازی در حدود قانونی برخوردار است میسر شود. شکی نیست که بخش مهمی از این پروژه ها برای بخش خصوصی دارای جذابیت هستند و می توانند درآمدهای قابل توجهی را به خزانه شهرداری هدایت نمایند. البته ارتقاء بنیه فنی و فعال شدن سازمان سرمایه گذاری و مشارکت های شهرداری در این عرصه می باید در دستور کار مدیریت شهری قرار گیرد.

البته به نظر می رسد مدیریت شهری اگرچه در این شرایط سخت برای خروج از بحران نیازمند «تنفس مصنوعی» و یاری گری همه مقامات ارشد نظام است و از این روست که شهردار تهران مجبور به استمداد از مقام معظم رهبری شده است، اما اتخاذ نقشه نجات از بحران و برزخ های مالی پیش روی مدیریت شهری به ویژه از طریق جذب دیون معوقه دولت، شهروندان، سرمایه گذاران، و نهادهای غیر دولتی، همچنان ضروری ویژه دارد. به قول رفتگری که امروز در خیابان با او سخن می گفتم «کف خیابان های تهران ثروت فراوانی ریخته است ولی باید برای جمع کردنش زحمت کشید». در پایان فراموش نکنیم شورای شهر نیز در این مسیر نقش مهمی بر عهده دارد و جدا از نمایندگی شهروندان تهران و چانه زنی برای منافع ایشان می تواند در چند حوزه مهم به وظیفه نظارتی خود توجه جدی تری مبذول نماید:

- استقرار ساز و کار قانونی و نهادی ویژه در خصوص مدیریت و کاهش هزینه ها در شرایط بحران

- پایش در خصوص جلوگیری از رواج درآمدهای ناصواب(ناپایدار) که گاه ممکن است بر پایه خلاقیت برخی مدیران مناطق، شرکت ها و سازمانها اخذ شود اما بنیان قانونی لازم را نداشته باشد و به رشد سلول های سرطانی تهران و هزینه های جدید برای مدیریت شهری در آینده منجر می شود.

- فراهم آوردن تکالیف و تمهیدات قانونی در خصوص توقف تخصیص اعتبار در حوزه های غیر ضرور (پروژه های فاقد اولویت و حوزه هایِ ماموریتی داوطلبانه که تکلیف قانونی شهرداری محسوب نمی شوند و تداوم ورود به این حوزه ها منطقی نمی نماید).

- کاهش قراردادهای فاقد اولویت، ارزیابی مجدد حقوق و مزایای مدیران شهرداری که ادعا می شود دارای شکاف با کارکنان این سازمان است و اصلاح آن در چارچوب نظام هماهنگ پرداخت

- کاهش هزینه های جاری شهرداری تهران از 65 درصد کنونی با توجه به عدم تحقق بودجه

- بازنگری در تسهیلات و خدمات در اختیار کارکنان و مدیران شهرداری تهران(که به نوعی حق بدل شده است اما پایه قانونی ندارد).

- ممنوعیت هرگونه استخدام جدید در شهرداری تهران (که معمولا در سال ابتدایی و پایانی مدیریت شهری در این زمینه سهل گیری می شود و این بار هم خبرهایی در این زمینه به گوش می رسد).

- پی گیری ساز و کارهای تشویقی برای پرسنل و مدیرانی که راهکارهای خلاقانه کاهش هزینه های جاری و عمرانی را به اجرا می گذارند.

امید است مهر دولت تدبیر و امید به مردم تهران در پرداخت هزینه های پایتختی و سهم قانونی از بودجه، با تقوا و پرهیز مدیریت شهری تهران در مقابل کسب درآمدهای ناپایدار همراه شده و به تحقق نقشه نجات مبتنی بر کاهش هزینه ها، اعتمادسازی عمومی، ارتقاء شفافیت مالی و پایندی به قانون منجر شود.