محمد فاضلی - عضو هیئت علمی دانشگاه شهید بهشتی
نویسنده کانال دغدغه ایران در تلگرام
مقدمه
داستان مواجهه نهاد دولت در ایران (نه فقط دولت حسن روحانی) با کرونا، حکایتی تاریخی است. من قبلاً در متن «پیچیدگی‌های تاریخی کرونا» نمودهایی از این امر را تشریح کردم. کرونا حداقل همه تاریخ معاصر را پیش چشم ما به رقص وامی‌دارد. کرونا همه مشکلات حکمرانی کشور را که زیر فرش جارو کرده‌ایم، عین کاری که روانکاوها با ناخودآگاه بیمارشان می‌کنند، جلوی چشم‌مان ریسه می‌کند. کرونا همه دُهُل‌هایی را که در تاریخ معاصر نواخته‌ایم یک‌جا به صدا درمی‌آورد و همه پلشتی‌های دستگاه سیاست‌گذاری عمومی، ظرفیت اجرا و قابلیت‌ها و ناتوانی‌های حکمرانی را به رخ‌مان می‌کشد. کرونا همه ضعف‌های فرهنگ عمومی مردم ما را دانه دانه به سیخ می‌کشد و کباب می‌کند تا بوی کِز خوردگی‌اش فضای زندگی ما را پر کند. اگر تا پایان این متن همراهی کنید، توضیح می‌دهم که مسأله چیست و سویه‌های امیدوارانه آن چیست.
بیست‌وسه روز پیش در اولین فایل صوتی که درباره کرونا منتشر کردم توضیح دادم که این مسأله بدخیم (Wicked) است. همان جا گفتم و بعد نوشتم که کرونا همه دولت‌های جهان را به چالش خواهد کشید. کشورها از ایتالیا تا آلمان، اسپانیا، فرانسه، انگلستان، کره جنوبی و آمریکا تا ظاهراً به‌سامان‌ترین کشورهای دنیا در اسکاندیناوی با کرونا درگیر شده‌اند و تعداد جان‌باختگان در جهان به 28376 نفر رسیده است. کشته‌های ایتالیا به ده هزار نفر و آمریکا و فرانسه به دو هزار نفر نزدیک می‌شود.
جهان هرگز پیش از این با چنین مسأله‌ای مواجه نشده است. اگر تجربه جهانی وجود داشت احتمالاً عملکرد بهتری را شاهد بودیم کما این‌که تایوان با اتکا به تجربه بیماری سارس در سال 2003، عملکرد بهتری در کنترل بیماری داشته است.
دو اصل بسیار مهم – از چندین اصل - مدیریت مسائل بدخیم عبارتند از: یک. رویکرد #همه_با_هم؛ و دو. راه‌حل‌ها محلی هستند. عمده کشورها از جمله ایران در هر دو مشکل اساسی دارند. اصل سوم، ناظر بر پی‌آمدهای راه‌حل‌هاست: هر راه‌حلی که در پیش بگیرید، پی‌آمدهای زیاد و اغلب ناشناخته‌ای دارد که به سایر عرصه‌ها گسترش می‌یابد.
سؤال مهم حالا این است که حکمرانی کرونا در ایران در این یک ماه، با توجه به این سه اصل و شرایط خاص ایران، و تحولات آن چگونه است؟ آیا جایی برای امیدواری هست؟
بهبود تدریجی حکمرانی جزیره‌ای
حکمرانی کشور از اساس جزیره‌ای است. تفکرات هم جزیره‌ای است. ما هنوز متخصصان و سیاست‌گذارانی داریم که فکر می‌کنند کرونا مسأله پزشکی است و چه ارتباطی به مدل‌سازی ریاضی، علوم اجتماعی یا تحلیل سیستم‌های پیچیده دارد. این سیستم هرگز با مسأله‌ای در مقیاس جهانی کرونا که مدیریت آن نیازمند «برنامه‌ریزی و اقدام میان‌بخشی» باشد مواجه نشده است.
سپردن ستاد ملی مقابله با کرونا به وزارت بهداشت در ابتدا، از همین امر ناشی می‌شد. ماهیت بین‌بخشی کار در ابتدا درک نشد و سیستم هیچ وقت درکی از ابعاد پدیده نداشت، کما این‌که بقیه دولت‌های باظرفیت‌تر جهان هم از ابتدا درکی از ماهیت این پدیده نداشتند و بسیار دیر با عواقب آن آشنا شدند. رفتار دولت انگلیس با کرونا نمودی از همین وضعیت است.
تردید ندارم هیچ‌گاه در تاریخ نظام اداری ایران چیزی شبیه «دستورالعمل برنامه‌ریزی و اقدام بین‌بخشی برای مقابله با اپیدمی» نوشته نشده است. طبیعی است که دستگاه‌ها در مواجهه با مسأله گنگ و گیج شوند، و هنوز اثرات این وضعیت باقی باشد. روند تدریجی تصمیمات در سطح ستاد ملی مقابله با کرونا، ارتقای آن به سطح ریاست رئیس‌جمهور و اتخاذ تصمیم‌ها درباره اعمال محدودیت‌ها و تعطیلی‌ها، حاصل چنین وضعیتی است.
تلخ اما خوب است که ببینیم دستگاه‌ها دور یک میز، به تدریج، به هماهنگ شدن با یکدیگر برای کنش مشترک و هماهنگ عادت می‌کنند. زمان‌بر، دردناک و پرچالش خواهد بود، امید هیچ معجزه زودهنگامی نیست و مثل ارتقای ظرفیت در مقابل هر مسأله بدخیمی که رویکرد #همه_با_هم را لازم دارد، باید گریز از بخشی‌نگری و بخشی‌اندیشی را تشویق و تسهیل کرد و هر گام مثبت در این مسیر را قدم به قدم، استوار کرد و به نقطه بی‌بازگشت رساند.
ناگزیری راه‌حل‌های محلی
گزارش‌ها نشان می‌دهد چین از طریق قرنطینه موفق شده است بیماری را کنترل کند. گزارش‌ها نشان نمی‌دهند که بقیه کشورها در مقیاس چین موفق به قرنطینه شده باشند.
گفتن این‌که چرا تهران، قم یا رشت قرنطینه نشد، چرا کشور یک ماه تعطیل نمی‌شود یا چرا مبالغی بابت دو ماه تأمین زندگی اقشار آسیب‌پذیر به آن‌ها پرداخت نمی‌شود تا در خانه بمانند، ساده است. من اما تردید ندارم ظرفیت انجام هیچ کدام از این اقدامات برای دولت ایران وجود ندارد.
دولت – در این‌جا قوه مجریه - ایران ظرفیت تأمین چند میلیارد دلار از ذخائر برای کمک به اقشار آسیب‌پذیر ندارد. این‌جا آمریکا، فرانسه، آلمان یا انگلستان نیست که به سرعت بسته کمک 40 میلیارد یورویی یا حمایت دو تریلیون دلاری از اقتصاد قابل اجراشدن باشد.
دولت قطعاً قدرت نداشت تا اماکن مذهبی را بدون همراهی کل حاکمیت و مراجع مذهبی (بعد از آشکار شدن عواقب فاجعه‌بار تداوم باز بودن آن‌ها) تعطیل کند. دولت به قطع و یقین نمی‌توانست جیره مایحتاج ضروری برای چند میلیون نفر قرنطینه‌شده ارائه کند. دولت در شرایط خاص اقتصاد ایران نمی‌تواند پی‌آمدهای تعطیلی اقتصاد به مدت طولانی را تحمل کند و توان جبران خسارات آن از طریق ذخائر خود را ندارد. دولت به‌طور تاریخی در ایران فاقد یک نظام حمایت اجتماعی مبتنی بر اطلاعات دقیق از وضعیت اقتصادی-اجتماعی خانوارهاست.
سؤال از این‌که چرا کشور به شیوه‌ای اداره شده که این مشکلات وجود دارد یک بحث است که می‌توان و باید به آن معترض بود و برای آن راه‌حل یافت. اما این‌که چنین دولتی ظرفیت اعمال قرنطینه (راه‌حل چینی) یا تعطیلی درازمدت و جبران خسارات اقتصادی به خانوارها (تقریباً راه‌حل فرانسوی، انگلیسی و آمریکایی) را ندارد، موضوع فوری روی میز سیاست‌گذار است.
تصاویر نشان می‌دهند که پلیس هند به خشن‌ترین صورت با چوب هر کسی را که از قرنطینه خارج می‌شود کتک می‌زند. اولاً نمی‌دانم در کشوری که چند ده میلیون نفر بی‌خانمان بی‌سرپناه دارد، چگونه می‌توان با خشونت مردم را قرنطینه کرد. ثانیاً، وجود چندصد میلیون فقیر در سطح بهداشتی محلات فقیرنشین هند، چگونه اعمال قرنطینه را ممکن می‌کند، جای بحث دارد. اما می‌دانم که هیچ قدرتی در ایران نمی‌تواند در مقیاس ملی، آن سطح از خشونتی را که پلیس هند به نمایش گذاشته است، بروز دهد. ممکن است گفته شود در اعتراضات آبانماه، خشونت به شدیدترین شکل اعمال شده است. اولاً مقیاس مسأله به گستردگی همه کشور نبود. ثانیاً، پلیس برای بیرون آمدن فرد برای خرید یا تفریح برخورد نمی‌کرد و ثالثاً برخوردها متمرکز در نقاط خاصی از شهرها بود.
دولت در ایران بدون ظرفیت‌های اعمال قرنطینه و فقدان توانایی اعمال خشونت گسترده یا ارائه کمک‌های مالی گشاده‌دستانه، تحول به سوی راهکاری ترکیبی را پیموده است. این‌جا هم تردید ندارم که از ابتدا طرح نظری دقیقی برای در پیش گرفتن این راه وجود نداشته است. کشور فاقد اندیشکده‌ها، «مراکز پشتیبانی تصمیم» (DSS) یا پروتکل‌های از پیش تعیین‌شده برای طراحی چنین راهبردهایی است، آن هم در مقابل مسأله‌ای که همه دولت‌های دارای چنین مراکزی را نیز به چالش کشیده است. باز هم تلخ و دردناک، ولی به تدریج شاهد تولد یک راهکار محلی هستیم. راهکاری که بر اساس شرایط یک دولت در کشور در حال توسعه، بدون همه توانمندی‌ها و ابزارهای چین، آمریکا یا هند شکل می‌گیرد. شنیده شدن صداهای متفاوت در دنیای سیاست‌گذاری عمومی و آشکار شدن اهمیت نظریه، پروتکل، رویه‌های اداری و مراکز پشتیبانی تصمیم، خوبی‌هایی است که از دل تلخی‌های کرونا زاده می‌شوند.
راهکارهای پرعوارض
دولت اگر تعطیلی گسترده اعلام کند، ذخیره و پس‌انداز بسیاری از خانوارها به سرعت تمام می‌شود و برخی از ابتدا هم پس‌اندازی نداشته‌اند (نظیر کارگران روزمرد و اقشار بسیار آسیب‌پذیر). دولت کم‌ظرفیت از نظر مالی و فاقد نظام حمایت اجتماعی هدفمند منسجم، چگونه باید با این مسأله کنار بیاید؟
تعطیلی ممکن است زنجیره انتقال ویروس را کند یا متوقف کند، اما مدت زمان ضروری برای این کار می‌تواند میلیون‌ها خانواده را تا سر حد گرسنگی ببرد و دولت باید پذیرای عواقب این وضعیت باشد. (این‌که چرا کشور به گونه‌ای اداره شده که حالا به این وضعیت از نظر رفاه اجتماعی برسیم، سر جای خودش محل بحث است؛ اما فعلاً سیاست‌گذار مسأله آنی‌تر مدیریت کرونا را دارد.) دولت اگر سیاست تعطیلی را در پیش نگیرد، زنجیره انتقال ویروس متوقف نمی‌شود، جان‌باختگان افزایش می‌یابند و کادرهای درمانی تحت فشار قرار می‌گیرند. عاقبت این وضعیت نیز ممکن است به همان مسائل سیاسی و امنیتی سناریوی اول بینجامد.
این‌جا نیز مثل بقیه مسائل بدخیم با این قاعده روبه‌رو هستیم که «راه‌حل‌ها درست و غلط ندارند، بلکه خوب و بد دارند.» همه راه‌حل‌ها به جهاتی درست و به جهاتی غلط هستند، اما توازن بین همه این‌ها در «خوب یا بد» بودن یا ترکیبی از خوب و بد بودن راهکارها جلوه می‌کنند.
شرایط جهانی هم به کمک آمده است و معلوم شده کشورهای باظرفیت‌تر و توانمندتر هم راهکارهای قاطعی ندارند و هر کدام در سعی و خطا هستند. همه دولت‌ها به رویه‌هایی برای تصمیم‌گیری بهتر و سریع‌تر در مقابله با چنین بحران‌هایی نیاز دارند. این شرایط یک سؤال بزرگ پیش روی دولت‌ها و از جمله دولت در ایران قرار می‌دهد: چگونه می‌توان با مسائلی مواجه شد که هر راهکاری در مقابل آن‌ها عوارض دارد و مردم را ناراضی می‌کند؟ چگونه باید با مردم در چنین شرایطی مواجه شد؟ این‌جاست که اعتماد، سرمایه اجتماعی و ظرفیت طرح مسأله با مردم برای رسیدن به راهکارهای رضایت‌بخش (نه بهینه) و مورد اجماع (نه برآمده از اتاق‌های بوروکراسی) اهمیت می‌یابند. دولت در مواجهه با این مسأله – اگر جامعه نخبگی هم ظرفیت تحلیلی این مسائل را بالا ببرد – یادگیری برای حکمرانی بهتر خواهد داشت. یاد می‌گیرد چگونه با مسأله‌ای مواجه شود که هیچ راه‌حل بدون عارضه‌ای وجود ندارد.
سؤال حالا این است که آن سیستم جزیره‌ای فاقد توانایی برای اجرای راهکارهایی نظیر قرنطینه کامل یا ارائه کمک‌های مالی گسترده به مردم و بنگاه‌ها، در مقابل هر راهکاری که خودش عوارض شدید دارد، چه باید بکند.
این سیستم درد را تحمل می‌کند و تازه عواقب عقب‌ماندگی تاریخی در ایجاد دولت مدرن، و عواقب سیاست‌های چند دهه گذشته را می‌بیند و به تدریج ظرفیت‌هایی برای مواجه شدن با مسأله پیدا می‌کند. سیستم به تدریج و با فشار مسأله، در تعامل با پذیرش عمومی و فشار نخبگانی، و با دریافت واقعیت‌ها، به ظرفیت ارزیابی میزان خوب یا بد بودن گزینه‌ها می‌رسد. باز هم تلخ، دردناک ولی ناگزیر.
اطلاع‌رسانی شفاف‌تر
ما به‌طور تاریخی در کشوری زندگی می‌کنیم که یک مشت «عشق محرمانه» کنار هم در دستگاه اداری جمع شده‌اند. دستگاه اداری گاه بریده‌های روزنامه‌ها را کنار هم جمع می‌کند و در یک بولتن به اسم محرمانه به خورد مدیر بالادستی‌اش می‌دهد. طبیعی است در چنین وضعی، مطالبه‌ای که کرونا مطرح کرده – شفافیت – سخت به خورد نظام اداری می‌رود. آدم‌ها اصلاً عادت به چنین کاری ندارند.
درست در چنین شرایطی، جلسه ستاد ملی کرونا و جزئیات مکالمات و مباحثات رئیس‌جمهور با مدیران از تلویزیون پخش می‌شود. همین کار سبب می‌شود رئیس صدا و سیما هم از قرارداد با شرکتی به نام توسکا که تبلیغات را ظاهراً در انحصار دارد پرده‌برداری کند. سین جیم و بگو مگوی حسن روحانی با مدیرانش برای اولین بار به این شکل و در این مقیاس (هر بار حدود 50 دقیقه) منتشر می‌شود. نظام سیاسی زیر بار سنگین‌ترین فشار عمومی برای پاسخ‌گویی قرار گرفته و خروجی همین تحول به‌ظاهر ساده در نظام اطلاع‌رسانی است.
نظام اطلاع‌رسانی در این شرایط جهان‌گیر شدن کرونا، شجاعت بیشتری نیز برای شفافیت پیدا می‌کند. کرونا فقط در ایران سبب مرگ انسان‌ها نمی‌شود. جان‌باختگان در ایتالیا و اسپانیا بسیار بیشتر از ایران هستند. دولت در مسأله‌ای مشترک با بسیاری از کشورهای جهان، شجاعت بیشتری برای شفافیت پیدا می‌کند.
مسأله تحریم‌ها
همه مشکلاتی را که کشورهای دیگر ناشی از مواجه شدن با بدخیمی کرونا دارند، برای دولت ایران باید در بستر تحریم‌ها دید. نفت فروش نمی‌رود و قیمت‌اش هم سقوط کرده است؛ دریافت کمک و دارو هم مشکل است؛ انسجام در مقابل مسأله‌ای نظیر دریافت کمک از سازمان پزشکان بدون مرز هم وجود ندارد؛ و منابع مالی ناشی از تحریم‌ها، کاهش فعالیت‌های اقتصادی و هزینه‌های سرسام‌آور بهداشت و درمان، سخت تحت فشار هستند.
هیچ دولت دیگری در دنیای کرونازده با بزرگ‌ترین قدرت اقتصادی، سیاسی و نظامی جهان درگیر نیست. هیچ دولت دیگری نیز چندین رسانه خارجی در پی بزرگ کردن نواقص و کوچک کردن نقاط مثبت‌اش نیستند. هیچ دولت دیگری در جهان هم «سال 98» نداشته است. «سال 98» خودش به اندازه چند سال تلخ و طاقت‌فرساست. هیچ کشور کرونازده دیگری نیست که به اندازه دولت ایران بین مردم و نظام سیاسی دیوار بی‌اعتمادی کشیده شده باشد. من فعلا به ریشه‌های تحریم کاری ندارم، مسأله سیاست‌گذار فعلا تعدیل بحران کرونا، کاستن از تعداد قربانیان و عبور کمتر خسارت‌بار از بحران است.
فشار ناشی از تحریم‌ها را کل نظام سیاسی در دل بحران کرونا بیشتر حس خواهد کرد. تلخی این داستان، از دست دادن برخی هم‌وطنان بر اثر کاستی‌های ناشی تحریم‌هاست، اما بازنگری در نوع مواجهه نظام سیاسی با تحریم‌ها، آغاز شروع می‌شود. این سؤال بزرگ مطرح می‌شود که آیا می‌شود برای مدت طولانی تحریم بود و کشتی کشوری 84 میلیونی را با موتوری نیم‌سوز بر اثر تحریم در دل دریایی موّاج از حوادث پیش‌بینی‌نشده نظیر کرونا به پیش راند. رژیم ذهنی پشتیبان تن دادن به تحریم بر اثر کرونا سخت ضربه خواهد خورد.
نتیجه‌گیری
دستگاه سیاست‌گذاری عمومی با همه کندی‌هایش، پلشتی‌ها و ناکارآمدی‌هایش، در بحران کرونا، خیلی تلخ و دردناک، چیزهای زیادی خواهد آموخت. تلخ‌ترین اتفاق، از دست دادن هم‌وطنان است. این سیستم اما به خودآگاهی‌هایی می‌رسد و در کوران رخدادی تلخ می‌آموزد:
- بین‌رشته‌ای، میان‌بخشی و دور از تعصبات سازمانی بخشی‌نگر بیندیشد و عمل کند.
- اطلاع‌رسانی‌اش شفاف باشد، حتی تا حد پخش کردن جلسه رئیس‌جمهور با مدیرانش، و روی دایره ریختن خیلی از اسرار، گویی قیامت سیاست‌گذاری عمومی بر پا شده و باید اسرار فاش شود.
- کشور را نباید همواره در شرایط مرزی و «الحمدالله از بیخ گوش‌مان گذشت» اداره کرد تا در روزهای این‌چنینی چند ده میلیارد دلار کمک فوری دولت به خانوارها و بنگاه‌ها امکان‌پذیر باشد.
- تحریم اصلاً نعمت نیست. تحریم تن دادن به بیوتروریسم و به خطر انداختن جان مردم است.
- باید در رویه‌ها و پروتکل‌های نظام اداری بازنگری کرد تا به محض بروز بحرانی در جهان، ماهیت جهانی‌شدن و اثر زود یا دیرهنگام آن بر ایران رصد شده و پیش‌بینی‌های لازم صورت گیرد.
- باید کشور «مراکز پشتیبانی تصمیم‌گیری» در سطوح مختلف داشته باشد و اندیشکده‌های سیاست‌گذاری عمومی رقیب نظام سیاسی نیستند، بلکه اجازه دادن به بسط آزادانه اندیشکده‌ها، کمک نظام سیاسی است.
- اقتدار منسجم و به چالش کشیده‌نشده دولت، مقید به قانون، ضروری است. درست کردن مراجع و مراکز مختلف قدرت اعم از مذهبی و غیرمذهبی که قادر باشند سیاست‌های ملی را به چالش بکشند، عاقبت خوشی ندارد.
این فهرست را می‌توان کامل‌تر هم کرد که آن‌را به مجال دیگری مؤکول می‌کنم. نکته آخرم این است که همه نقصان‌ها را باید دید اما برای داوری درباره عملکرد دولت و سیاست‌گذار در عرصه کرونا، به منظور یافتن راه‌هایی برای کم کردن خسارت بیماری برای مردم، باید همه ویژگی‌های برشمرده شده در این نوشتار، و محدودیت‌های دولت را مد نظر داشت. بعدها باید پرسید چرا این نقصان‌ها وجود دارند، اما در شرایط حاضر هیچ کار ساختاری اساسی برای رفع نقیصه‌های بنیادین نظام سیاست‌گذاری عمومی نمی‌توان انجام داد. فکر می‌کنم باید تولد تدریجی حکمرانی بهتری را از طریق حل گام به گام مسأله در دل همین بحران، و با در نظر داشتن بدخیمی و اصول حاکم بر راه‌حل‌ها تسهیل کرد. ما تولد دردناک مطالبه، دغدغه و ضرورت حکمرانی بهتر را تجربه می‌کنیم. این تولد ضرورت تاریخی نیست، بلکه شرایط تاریخی برای این تولد مهیاتر شده است. این کودک می‌تواند مرده به دنیا بیاید. شاید وظیفه نخبگان و صاحبان نفوذ بر نیروهای اجتماعی است که متولد شدن این نوزاد را تسهیل کرده و از مرگش جلوگیری کنند. تلاش باید کرد تا زجری که از این بحران می‌کشیم و همه آن ریسه شدن مصائب انباشته چنددهه‌ای حکمرانی در همه ابعاد، به پایان خوشی بینجامد و فقط خاطره‌ای تلخ، انباشته بر تلخی‌های گذشته نشود.
