محمد کشوری
از عنفوان جوانی (!) آرزو داشتم فرصت و فراغتی حاصل شود تا بنشینم و داستان طولانی و مفصل توسعه تلویزیونهای اینترنتی و مسائل پیرامون تنظیمگری صوت و تصویر فراگیر را از دید خودم یکجا مدون کنم و بنویسم ولی فرصت و همتی دست نمی‌داد. این روزها که بحثها برای بار شانصدم در فضای رسانه‌ای کشور درباره چالش ساترا و تعامل با پلتفرمهای بزرگ محتوایی مثل فیلیمو بالا گرفته است، فکر کردم که زمانش فرارسیده و دیگر باید لختی قلم را بر این ماجرا بگریانم! با این مقدمه که خوب است اشاره کنم از سال 86 زمانی که اولین ایده‌ها در حوزه تلویزیون اینترنتی در کشور مطرح شد، کم یا زیاد و به تناوب درگیر و آشنا با موضوع و اقداماتی که در مجموعه‌های مختلف در این 15 سال صورت گرفته است بوده و با بسیاری مسئولین مستقیم این حوزه صحبت کرده یا لااقل عملکرد و دستاوردهایشان را دیده‌ام.
در مطلب حاضر بیشتر از هرچیزی سعی کردم موضوع را ساده و همه فهم و در عین حال مستدل ارائه کنم. پس از مروری داستان‌گونه بر تاریخچه موضوع، نقل و نقد استدلالهای مطرح در زمینه تنظیمگری صوت و تصویر فراگیر و جایگاه قانونی سازمان ساترای صدا و سیما را آورده و در پایان تلاش کردم یک صورت بندی مبتنی بر سه راهکار برای حل چالش این موضوع ارائه بدهم. حتماً این نوشتار خالی از نقص و اشکال نیست لذا از نقد و گوشزد کردن ایرادات توسط صاحبنظران خوشحال میشوم. خب حالا برویم سراغ ماجرای ساترا.
دعوا از جایی شروع شد که فناوری اینترنت این امکان را فراهم کرد تا شبکه‌های تلویزیونی و محتوای چند رسانه‌ای (یعنی فیلم، صوت، تصویر یا هر ترکیبی از اینها) از طریق اینترنت به مخاطب برسند. در کشور ما هم از حدود سال 87 زمزمه‌های اختلاف بین صدا و سیما، وزارت ارشاد و وزارت ارتباطات سر این مساله که متولی راه اندازی IPTV (تلویزیون اینترنتی) وVoD (ویدئوی درخواستی-چیزی شبیه فیلیمو، نماوا، نتفلیکس و..) کدام نهاد است شکل گرفت. اینجا «متولی» دوتا معنی داشت:
1- کسی که سرویس را راه می‌اندازد و با مردم طرف میشود (اپراتور)
2- کسی که به این سرویس نظارت و برایش مقررات وضع میکند (رگولاتوری)
اوایل کار (اواخر دهه 80 و اوایل دهه 90) صدا و سیما با استناد به قانون اساسی و اساسنامه خودش، مدعی بود این سازمان متولی کلIPTV و VoD است یعنی هم اجرا و هم نظارت؛ تا جاییکه معاونت فنی و معاونت فضای مجازی این سازمان با یکدیگر در راه اندازی سرویس با دو اسم تجاری مختلف رقابت سختی کرده و میلیاردها تومان برای توسعه و ترویج این خدمات هزینه کردند. خیلی زود این دو معاونت فهمیدند که ارائه سرویس بر بستر اینترنت، برودکست (پخش همگانی رادیو و تلویزیون) نیست و در عصر فضای مجازی به دلایل مختلف توانایی ارائه سرویس و رقابت با بخش خصوصی را ندارند و بهتر است تمرکز خود را بخش دوم ماجرا یعنی رگولاتوری بگذارند و در جایگاه حاکم، فرمانروایی کنند و از این طریق با هر مجموعه ای که این خدمات را در کشور ارائه کرد شریک شوند. این بود که در اواسط دهه 90 سازمان صدا و سیما مزایده‌ای برگزار کرد و معاونت فضای مجازی این سازمان به 6 شرکت نگون‌بخت که سودای توسعه IPTV داشتند مجوز داد (چرا نگون بخت؟ چون شما بعد 7 سال اغلب این شرکتها را به عنوان سرویس دهنده موفق نمی‌شناسید) از آن سو در همین ایام با هدف تنظیمگری، یک مرکزی که بعداً تبدیل به سازمان شد تحت عنوان سازمان تنظیم مقررات صوت و تصویر فراگیر (ساترا) هم ذیل سازمان صدا و سیما تاسیس شد که تصمیم گرفت به هر شرکتی که «صوت و تصویر فراگیر» ارائه کند (بجز آن 6 شرکتی که طرف قرارداد با معاونت فضای مجازی سازمان بودند) پروانه و مجوز بدهد و بر آنها نظارت کند و به اصطلاح رگولاتور تخصصی این حوزه باشد.
یک نکته را هم اضافه کنم که در این سالها وزارت ارشاد هم گام‌گام به دنبال صدا و سیما در این زمینه پیش میرفت در ابتدا از طریق مرکز فناوری ارتباطات و رسانه‌های دیجیتال و بعداً از طریق سازمان سینمایی. حرف وزارت ارشاد هم این بود که متولی سینما و نمایش خانگی من هستم و برای این حوزه از مجلس قانون مصوب هم دارم که بسترهای الکترونیکی را هم به رسمیت شناخته است. (قانون نحوه مجازات اشخاصی که درامور سمعی و بصری فعالیتهای غیرمجاز مینمایند، مصوب 1386) همانطور که یک زمان ویدئو و CD زیر نظر من بود، الان هم که این محتوا روی شبکه اینترنتی پخش میشود مجوز و نظارتش بر عهده من است. سازمان سینمایی اگر اشتباه نکنم تا سال 97 هم در این حوزه مجوز میداد. تا آنکه سرانجام سیطره سازمان ساترا و توافق با وزیر ارشاد صدور مجوز توسط ارشاد را متوقف کرد.
مهمترین عبارتی که این روزها در موضوع ساترا به گوش می‌رسد اصطلاح «صوت و تصویر فراگیر» است. توضیحی بدهم که این عبارت از کجا پیدا شد. تاجایی که من یافتم اولین بار این مفهوم در نظر تفسيري شوراي نگهبان در خصوص اصول 175 و 44 قانون اساسي بکار رفت. جایی که علی لاریجانی، رییس وقت سازمان صدا و سیما در سال 1379 از شورای نگهبان پرسید« آیا اجازه تأسیس و راه اندازی رادیو و تلویزیون و یا شبکه‌های خصوصی در داخل یا خارج از کشور و یا انتشار فراگیر(مانند ماهواره، فرستنده، فیبر نوری و...) برای مردم در قالب امواج رادیوئی و کابلی غیر از سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران مجاز می‌باشد؟» و شورای نگهبان پاسخ داد: «مطابق نصّ صریح اصل چهل و چهارم قانون اساسی در نظام جمهوری اسلامی ایران رادیو و تلویزیون دولتی است و تأسیس و راه اندازی شبکه‌های خصوصی رادیوئی و تلویزیونی به هر نحو، مغایر این اصل می‌باشد. بدین جهت انتشار و پخش برنامه‌های صوتی و تصویری از طریق سیستمهای فنی قابل انتشار فراگیر (همانند ماهواره، فرستنده، فیبرنوری و غیره) برای مردم در قالب امواج رادیوئی و کابلی غیر از سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران خلاف اصل مذکور است.»
از همین روست که صدا و سیما با استناد به این تفسیر نه تنها تلویزیون اینترنتی، که هر نوع پخش صوت و تصویر فراگیر (که یکی از مصادیقش پخش بر بستر اینترنت است) را در صلاحیت ذاتی خود میداند و نام نهاد جدیدالتاسیس خود برای تنظیم مقررات در فضای مجازی را سازمان تنظیم مقررات صوت و تصویر فراگیر (ساترا) گذاشت.
خب حالا صدا و سیما سازمان جدیدی برای رگولاتوری خدمات «صوت و تصویر فراگیر» تاسیس کرد و این تازه اول ماجرا بود. تاسیس نهادهای دولتی و حاکمیتی که بناست با شهروندان و کسب و کارها طرف شوند باید مستند به یک قانونی باشد و نمیشود فی البداهه سازمانی تاسیس کرد که برای کسب و کارهای بخش خصوصی تعیین تکلیف کند، پروانه بدهد، جریمه کند و.. بدون آنکه قانون مصوبی برای انجام این وظایف داشته باشد. سازمان صدا و سیما برای حل این مشکل دو راه در پیش رو داشت: راه اول ارائه طرح نمایندگان یا لایحه دولت برای تاسیس این رگولاتوری توسط مجلس (مثل راهی که برای تاسیس نهاد تنظیم مقررات در وزارت ارتباطات طی شد) و راه دوم هم مراجعه به شورای عالی فضای مجازی و گرفتن مصوبه این شورا که وظایف و اختیاراتش را مشخص کند. اما به دلایل مختلف هیچکدام از این دو مسیر طی نشد و صدا و سیما راهکار سومی را انتخاب کرد و آن راهی نبود جز استفاده از برگ برنده خود در دفتر رهبری. در متن نامه کوتاه رهبری خطاب به رییس جمهور وقت در حاشیه یکی از جلسات شورای عالی فضای مجازی در محضر ایشان در سال 1394، آمده است: «کارشناسان دفتر نکته مهمی را تذکر دادند که مورد تصدیق اینجانب است:....مسئولیت صدور مجوز و تنظیم مقررات صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی و نظارت بر آن منحصرا بر عهده سازمان صدا و سیماست» (اصل نامه را در تصویر زیر آورده‌ام)
این عبارت را -که شخصاً خاطرم هست در سالهای اول در یک بنر بزرگ در ورودی سازمان ساترا نصب کرده بودند- مبنایی شد تا ساترا به استناد آن سازمان و تشکیلات خود را برای صدور مجوز و نظارت بر محتوا و خدمات راه اندازی کند و از تولید محتوا گرفته تا انتشار محتوا و حتی برای شرکتها و پلتفرمهای ارائه دهنده خدمات این حوزه، مجوز صادر کند و در هماهنگی با نهاد قضایی نسبت به اعمال انواعی از مجازات نسبت به تخلفات تلاش و اقدام نماید.
اما در دنیای واقعی مساله پذیرش نقش رگولاتوری این سازمان آسان نبود. به صورت سنتی وزارت ارشاد و وزارت ارتباطات با نقش صدا و سیما در حوزه VoD مشکل داشتند که با تاسیس ساترا در دولت اول آقای روحانی هم ادامه داشت. در دولت دوم روحانی، ساترا موفق شد با ارشاد به توافق نسبی دست پیدا کند و روند صدور پروانه VoD توسط این وزارتخانه را متوقف سازد اما برعکس وزارت ارتباطات هرچند بر خلاف گذشته دیگر مدعی صدور پروانه برای حوزه VoD نبود، اما در جبهه مقابل این سازمان قرار گرفت.
مشکل اصلی ساترا در این دوره که اعتبارش را به شدت زیر سوال می‌برد دو چیز بود: یکی آنکه پلتفرمهای بزرگ و اصلی این بخش مانند فیلیمو و نماوا مقاومت کرده و زیر بار مجوز گرفتن از این نهاد نرفته بودند و دیگر آنکه ساترا برای اجرای دستور فوق الذکر رهبری، جزئیات مصوب قانونی و به عبارتی پشتوانه قانونی برای اِعمال رگولاتوری نداشت. مشکل اول را ساترا از طریق هماهنگی با قوه قضاییه حل کرد و با بخشنامه قوه قضاییه، سرانجام بازیگران بزرگ این حوزه نیز به هر ترتیبی بود در کوزه افتادند. برای مشکل دوم نیز سعی شد تا با لابی برخی نمایندگان و گنجاندن دستور رهبری در قانون بودجه سال 1400 مساله به صورت حداقلی حل شود که خب در عمل دردی دوا نشد چون جزئیاتی نداشت و همین هم در سال 1401 که مجدداً اضافه شده بود، توسط شورای نگهبان از قانون بودجه حذف گردید.
اما با آمدن پلتفرمهای بزرگ مثل فیلیمو و نماوا زیر بیرق ساترا، از آنجا که اینها از اول با اکراه مرجعیت ساترا را پذیرفته بودند، تعامل میانشان با ساترا خوب پیش نرفت و کار بجایی رسید که فیلیمو بدون مجوز ساترا سریال می‌سازد و ساترا هم متقابلاً تهدید به فیلترینگ کرده و رییس صدا و سیما به رییس جمهور نامه زده و تقاضای فیلتر کردن فیلیمو را مطرح میکند. در مقام تشبیه کل ماجرا مثل یک ازدواج اجباری بود که دعوا و مجادله هر روزه، کار را به ترک خانه و شکایت و طلاق قریب الوقوع رسانده است!
خب برسیم به سوال اصلی: در این مجادله بین ساترا و پلتفرمها حق با کیست؟ آیا ساترا آنگونه که میگوید و مینماید، رگولاتور یا تنظیمگر قانونی این حوزه است؟
اول اینکه ما در اینجا دو بحث داریم که نباید با هم مخلوط شود (اینجا رو با دقت بخونید)
در واقع یک نهاد رگولاتور برای تحقق شأن رگولاتوری نیازمند آن است که اولاً قانون (یا هر سندی که در حکم قانون است) جایگاه او را به عنوان رگولاتور به رسمیت بشناسد (بند اول) و ثانیاً محدوده وظایف و اختیارات و نحوه اِعمال آنها (مثل اعمال مجازات و جرایم و..) توسط او را نیز مشخص و تعیین تکلیف نماید تا ضمن آنکه مرز عملکرد آن با نهادهای دیگر (مثل وزارت ارشاد) مشخص شده و تعارض پیدا نکند، مخاطبین مقررات و رگولاتوری (در اینجا فیلیمو، نماوا، فیلم‌نت، اپارات و..) هم وظایف، حقوق و مجازات های احتمالی خود را طبق قانون بشناسند. بدیهی است اصولاً تنظیم مقررات بدون مجازات ضمانت اجرا ندارد و مجازات بدون استناد به قانون هم خلاف منطق حکمرانی و حتی قانون اساسی است.
خب حالا ساترا به چه مفاد قانونی برای اثبات جایگاه خودش استناد میکند؟ خوشبختانه اخیراً ساترا همه استدلالهای قانونی را که برای اثبات جایگاه قانونی خود مورد استناد قرار میدهد، در نامه‌ای از طریق معاونت حقوقی ریاست جمهوری، منتشر کرده است و عین همین موارد را هم در سایت ساترا (اینجا+) آورده است. (عکس بخش اصلی نامه را در شکل زیر آورده‌ام)
در اینجا 5 استدلال برای جایگاه قانونی ساترا در تایید صلاحیت رگولاتوری صوت و تصویر فراگیر نقل شده است که خیلی خلاصه به هر کدام اشاره میکنم. (عبارات دقیق آنها را میتوانید در عکس نامه بخوانید.)
1- طبق اساسنامه صدا و سیما تاسیس فرستنده و گیرنده رادیو و تلویزیونی در انحصار سازمان است و هرکس اقدام به تاسیس فرستنده و گیرنده رادیو و تلویزیونی کند تحت تعقیب قانونی قرار میگیرد.
2-طبق قانون وزارت ارتباطات، محدوده وظایف و اختیارات این وزارتخانه شامل صدا و سیما نمیشود.
3-بر اساس تفسیر شورای نگهبان در سال 1379 انتشار و پخش برنامه‌های صوتی و تصویری از طریق سیستمهای فنی قابل انتشار فراگیر در قالب امواج رادیوئی و کابلی غیر از سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران خلاف قانون اساسی است.
4-طبق نظر و مکتوب رهبری (همان نامه ای که در بالا اشاره شد) رگولاتوری صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی و نظارت بر آن منحصرا بر عهده سازمان صدا و سیماست.
5- بخشنامه ای که رییس وقت قوه قضاییه در سال 1398 خطاب به مراجع قضایی ارسال کرده و دستور داده است هرگونه استعلام در موضوع صوت و تصویر فراگیر را از حیث پروانه و مقررات از سازمان ساترا به عمل بیاورند.
برای آنکه هیچ دلیلی را در حمایت از ساترا ناگفته نگذارم، اخیراً نیز از طریق فرد مطلعی شنیدم که کمیسیون محتوای مرکز ملی فضای مجای در راستای تقسیم کار مبتنی بر سند شبکه ملی اطلاعات، وظیفه الزام سکوهای ارائه دهنده محتوای حرفه ای به توسعه محتوای داخلی از طریق تنظیم مقررات این سکوها، حمایت از توسعه زیرساخت های VoD را به ساترا محول کرده است. (این را هم دلیل شماره 6 می‌نامیم که در نامه ریاست جمهوری نیست)
این 6 مورد تمام چیزی است که ساترا برای اثبات قانونی بودن تشکیلات و اعمال و مجوزهای خود ارائه میکند.
خب آیا این شش دلیل برای اثبات قانونی بودن جایگاه و تعیین محدوده وظایف و اختیارات قانونی ساترا کافیست؟ بیایید هر کدام را یکی یکی نقد کنیم.
1-در بند اول اشاره شده طبق اساسنامه مصوب مبتنی بر قانون اساسی، تاسیس فرستنده و گیرنده رادیو و تلویزیونی در انحصار سازمان است و هرکس اقدام به تاسیس فرستنده و گیرنده رادیو و تلویزیونی کند تحت تعقیب قانونی قرار میگیرد.
میدانید معنای این حرف چیست؟ (با دقت بخوانید) اینجا صوت و تصویر فراگیر فضای مجازی یا مصداق تاسیس فرستنده گیرنده تلویزیونی هست یا نیست. اگر مصداق تلویزیون نیست که خب این بند ربطی به ساترا ندارد و چیزی را برای این سازمان اثبات نمیکند. اما اگر مصداق تاسیس گیرنده-فرستنده تلویزیون هست که خب تاسیس امثال فیلیمو و نماوا توسط بخش خصوصی از بیخ خلاف قانون، آن هم خلاف قانون اساسی است و باید جمع شوند! مگر صدا و سیما در تلویزیون سنتی به کسی اجازه میدهد ایستگاه و شبکه تلویزیونی راه بیاندازد و خودش (صدا و سیما) رگولاتور شود؟ ابداً. بنابراین طبق این بند قانون، صدا و سیما انحصاراً متولی ارائه تلویزیون است و حق واگذاری راه اندازی شبکه تلویزیونی و مصادیقش را به غیر و محدود کردن نقش خود به رگولاتور را ندارد. در واقع استناد به این بند به ضرر ساترا و از اساس نافی فسلفه وجودی این سازمان است. عجیب است به موضوعی چنین واضح توجه نشده است.
2-بند دوم مربوط به قانون وزارت ارتباطات و عدم ورود این وزارتخانه به حوزه صدا و سیما است. خب این چه ربطی دارد؟ مگر الان وزارت ارتباطات مدعی رگولاتوری صوت و تصویر است؟ (سالها پیش بود اما از حدود شش سال قبل به اینور نیست) حالا اگر این ماده قانونی در مورد وزارت ارشاد بود تا حدی مفید بود اما وزارت ارتباطات نه.
3-اینجا هم همان ایراد بند 1 وارد است و اگر بنا باشد طبق قانون اساسی و نظر شورای نگهبان «پخش برنامه‌های صوتی و تصویری از طریق سیستمهای فنی قابل انتشار فراگیر (رادیویی یا کابلی) غیر از سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران خلاف قانون اساسی است» یعنی اساساً پخش صوت و تصویر فراگیر توسط بخش خصوصی در قالب شرکتهایی مثل فیلیمو و نماوا و.. خلاف قانون اساسی است. پس به چه حقی صدا و سیما خلاف قانون اساسی اجازه داده است که این شرکتها فعالیت کنند؟ اگر هم مصداق تلویزیون نیست که خب پس به چه حقی مدعی رگولاتوری آن است؟ اینجا هم برعکس تصور اولیه، شان و جایگاه قانونی ساترا زیر سوال میرود!
4-اما بند چهارم نامه فوق‌الذکر از آنجا که دستور رهبری است، مهمترین و محکمترین دلیل وارده بر نقش رگولاتوری سازمان صدا و سیما است و جای همه دلایل ناوارد فوق الذکر را پر میکند. از این جهت ایرادی بر این استدلال وارد نیست و به تبع این نظر رهبری میتوان اصل نقش رگولاتوری صوت و تصویر فراگیر را برای ساترا ثابت دانست. اما اینجا دو مساله مطرح میشود:
اینکه مرتب مدیران ساترا تاکید میکنند ما با ارشاد تفاهم کردیم که وظایف ما چطور باشد یا دبیر شورای عالی فضای مجازی گفته است تعریف صوت و تصویر فراگیر را مشخص کردیم، تجاهلی بیش نیست. دورهمی و نظر دبیر شورا که قانون نمیشود. مجلس یا شورای عالی فضای مجازی باید «مصوبه» صریح، روشن و علنی داشته باشند و آنرا به کل ذینفعان ابلاغ کنند. با ذکر این ملاحظه که اعمال مجازات هم صرفاً با مصوبه مجلس و تایید شورای نگهبان (قانون) ممکن است.
5- اما در مورد بخشنامه رییس وقت قوه، از انجا که این بخشنامه بر مبنای نامه فوق‌الذکر رهبری صادر شده، نهایتاً تاکید رییس قوه بر پذیرفتن اصل نقش ساترا در رگولاتوری است و تمام بحثهای بند 4 فوق در اینجا هم هست و چیزی فراتر از حکم رهبری را ثابت نمیکند، و چون قانونی برای تعریف و محدوده وظایف ساترا وجود ندارد «در عمل» نمیتواند مبنای عمل قوه قضاییه باشد چون احکام قضایی باید بر مبنای قانون صادر شود.
مورد بعدی یعنی مصوبه کمیسیون محتوای مرکز ملی فضای مجازی هم باز تقسیم کار بر مبنای پذیرفتن اصل نقش رگولاتوری ساتراست و ایراد فوق در اینجا هم صادق است (مستقل از جایگاه این کمیسیون و اینکه وظایف و اختیارات ساترا ابعاد مختلفی دارد که صرفاً محتوایی نیست و بعضاً ابعاد خارج از وظایف این کمیسیون هم دارد).
این تمام استدلالهایی بود که حضرات صدا و سیما برای اعمال مقررات و ممیزی و مجازات بر بازیگران عرصه صوت و تصویر دارند. اگر چیز دیگری هست بفرمایند؛ از نقد و گفتگو استقبال میکنیم.
بنابراین بدون آنکه بخواهم در مصادیق جزئی دعوای فیلیمو و ساترا وارد شوم، از نظر قدرت قانونی اعمال مقررات بر ساترا ایراد جدی وارد است که اگر این نبود اصلاً کار به شکایت رییس صدا و سیما نزد رییس جمهور نمی‌کشید و مثل هر سازمان قانونی دیگر خود اعمال مقررات و حکم به مجازات میکرد.
حالا برای اینکه نگویند فلانی فقط نقد میکند و اگر راست میگی از خودت بگو! نظرم را در مورد راهکار در سه سطح راهکار اساسی، راهکار میانی و راهکار حداقلی عرض کنم.
علی ای حال بازهم جناب حضرات تصمیمگیر از مجلس و شورای عالی فضای مجازی، والامر الیکم. اگر راه اول و دوم مورد پسندتان نیست، لااقل این راه سوم را بروید. از بی‌قانونی و دعوا و درگیری فعلی بین ساترا و بخش خصوصی بهتر است. فقط در قانونی که برای ساترا مینویسید اقتضائات و واقعیات روز را در نظر بگیرید. VoD و محتوای مبتنی بر اینترنت، رادیو و تلویزیون سنتی نیست. فیلیمو و نماوا و فیلم‌نت و.. هم صدا و سیما نیستند. قانونی ننویسید که این بخش هم مثل صدا و سیما رو به افول و اضمحلال رود و اقبال مردم به سمت شبکه‌های ماهواره‌ای و آن محتوای دیگر بچرخد.
در پایان خدا را شکر که این آرزوی دیرین، یعنی نوشتن مقاله ای در باب تنظیمگر صوت و تصویر فراگیر، که مدتها در ذهن داشتم به انجام رسید. امیدوارم موثر و مفید واقع شود.
