روش پژوهش: تحلیل محتوای تطبیقی اسناد
بازه زمانی مورد بررسی: ۱۳۶۸ تا ۱۳۹۶ (برنامههای اول تا ششم توسعه)
۱. مسئله این مقاله چیست؟
در گامهای پیشین، اقتصاد مقاومتی را با «الگوی اسلامی-ایرانی پیشرفت» (گام نهم)، «بیانیه گام دوم» (گام یازدهم) و «اصل ۴۴ قانون اساسی» (گام دوازدهم) مقایسه کردیم و نسبت آن را با این اسناد بالادستی سنجیدیم. اما یک «حلقه مفقوده» دیگر در این میان وجود دارد: «برنامههای پنجساله توسعه».
برنامههای پنجساله توسعه، «مهمترین اسناد اجرایی» کشور هستند که «جهتگیریهای کلان اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی» را برای یک دوره پنجساله مشخص میکنند. از پایان جنگ تحمیلی تاکنون، شش برنامه پنجساله در ایران تدوین و اجرا شده است: برنامه اول (۱۳۶۸-۱۳۷۲)، برنامه دوم (۱۳۷۴-۱۳۷۸)، برنامه سوم (۱۳۷۹-۱۳۸۳)، برنامه چهارم (۱۳۸۴-۱۳۸۸)، برنامه پنجم (۱۳۹۰-۱۳۹۴)، و برنامه ششم (۱۳۹۶-۱۴۰۰).
پرسش این مقاله آن است که «اقتصاد مقاومتی» چه «جایگاهی» در این برنامهها داشته است؟ آیا برنامههای پنجساله با «سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی» «همجهت» بودهاند یا «متعارض»؟ برنامه پنجم (که در سال ۱۳۹۰، یعنی در بحبوحه شکلگیری گفتمان اقتصاد مقاومتی تصویب شد) و برنامه ششم (که دو سال پس از ابلاغ سیاستهای کلی، یعنی در سال ۱۳۹۵ تصویب شد) تا چه اندازه «اقتصاد مقاومتی» را در خود «جذب» کردهاند؟ و به طور کلی، «نظام برنامهریزی» ایران تا چه حد «پذیرای» اقتصاد مقاومتی بوده است؟
اهمیت این پرسش در آن است که «برنامههای پنجساله»، «پل» میان «سیاستهای کلی» (سند بالادستی) و «بودجههای سالانه» (سند اجرایی) هستند. اگر اقتصاد مقاومتی در این «پل» «حضور» نداشته باشد، از «ابلاغ» به «اجرا» نخواهد رسید.
۲. اقتصاد مقاومتی در برنامههای اول تا چهارم: غیاب کامل
تحلیل محتوای برنامههای اول تا چهارم توسعه (۱۳۶۸-۱۳۸۸) نشان میدهد که «اقتصاد مقاومتی» (هم به لحاظ «لفظی» و هم به لحاظ «محتوایی») در این برنامهها «غایب» است. این غیبت، «طبیعی» است، زیرا «اقتصاد مقاومتی» به عنوان یک «گفتمان منسجم» تا سال ۱۳۸۹ هنوز «متولد نشده» بود.
با این حال، برخی از «مؤلفههای» اقتصاد مقاومتی (به صورت «پراکنده» و «غیرمنسجم») در این برنامهها قابل ردیابی است:
برنامه اول (۱۳۶۸-۱۳۷۲): تأکید بر «بازسازی خرابیهای جنگ» و «خودکفایی در کالاهای اساسی». این مفاهیم با «خودکفایی راهبردی» (تم اول اقتصاد مقاومتی) همخوانی دارند، اما «منطق حاکم» بر برنامه اول، «منطق سازندگی» و «وابستگی به نفت» بود، نه «منطق مقاومتی».
برنامه دوم (۱۳۷۴-۱۳۷۸): تأکید بر «توسعه صادرات غیرنفتی» و «کاهش تصدیگری دولت». این مفاهیم با «بروننگری» و «مردمیسازی» اقتصاد مقاومتی همخوانی دارند، اما «هدف اصلی» برنامه دوم «رشد اقتصادی» و «تعدیل ساختاری» (با الهام از الگوهای نئولیبرال) بود.
برنامه سوم (۱۳۷۹-۱۳۸۳): تأکید بر «اصلاح نظام اداری»، «خصوصیسازی» و «جذب سرمایهگذاری خارجی». این برنامه، «نزدیکترین» برنامه به «اقتصاد مقاومتی» در میان چهار برنامه اول است، اما همچنان «منطق» آن «برونگرایی حداکثری» و «وابستگی به نفت» بود.
برنامه چهارم (۱۳۸۴-۱۳۸۸): تأکید بر «عدالت اجتماعی»، «توزیع عادلانه درآمد» و «توسعه مناطق محروم». این مفاهیم با «عدالت» (یکی از ارکان اقتصاد مقاومتی) همخوانی دارند، اما برنامه چهارم هم «بر اساس نفت» تدوین شده بود و «وابستگی بودجه به نفت» را «مفروض» میگرفت.
۳. برنامه پنجم (۱۳۹۰-۱۳۹۴): نخستین تلاش برای جذب اقتصاد مقاومتی
برنامه پنجم توسعه، «نخستین برنامهای» است که «اقتصاد مقاومتی» میتوانست در آن «حضور» داشته باشد. این برنامه در دیماه ۱۳۸۹ (یعنی چند ماه پس از اولین کاربرد واژه اقتصاد مقاومتی در شهریور ۱۳۸۹) به مجلس تقدیم شد و در دیماه ۱۳۹۰ (پس از یک سال رفتوبرگشت میان مجلس و شورای نگهبان) به تصویب نهایی رسید. در این فاصله، گفتمان اقتصاد مقاومتی در حال «شکلگیری» و «تثبیت» بود.
تحلیل محتوای برنامه پنجم نشان میدهد که «اقتصاد مقاومتی» (هم به لحاظ لفظی و هم محتوایی) «حضور کمرنگ» اما «رو به رشد» در این برنامه دارد:
حضور لفظی:
واژه «اقتصاد مقاومتی» در متن برنامه پنجم «دو بار» به کار رفته است: یک بار در «ماده ۳» (در زمینه «ارتقای توان دفاعی و امنیتی با رویکرد اقتصاد مقاومتی») و یک بار در «ماده ۱۸۴» (در زمینه «الگوی اسلامی-ایرانی پیشرفت»). این «حضور لفظی» اگرچه «اندک» است، اما «نشانه»ای از «نفوذ» گفتمان اقتصاد مقاومتی به «ادبیات برنامهریزی» کشور است.
حضور محتوایی:
برخی از «مؤلفههای اقتصاد مقاومتی» در برنامه پنجم «بازتاب» یافته است، از جمله: «تقویت تولید ملی» (ماده ۱۰۲)، «حمایت از کار و سرمایه ایرانی» (ماده ۱۰۳)، «توسعه صادرات غیرنفتی» (ماده ۱۱۰)، «اصلاح الگوی مصرف» (ماده ۱۳۴)، و «هدفمندی یارانهها» (ماده ۷). این مفاهیم، همگی از «ارکان اقتصاد مقاومتی» هستند.
با این حال، «منطق حاکم» بر برنامه پنجم همچنان «اقتصاد نفتی» بود. «قیمت نفت» در بودجههای سالانه برنامه پنجم «بالا» (حدود ۸۰ تا ۱۰۰ دلار) پیشبینی شده بود و «وابستگی بودجه به نفت» نهتنها کاهش نیافت، که «افزایش» یافت. برنامه پنجم، «اقتصاد مقاومتی» را «در حاشیه» پذیرفت، اما «متن» آن را تغییر نداد.
۴. برنامه ششم (۱۳۹۶-۱۴۰۰): اقتصاد مقاومتی به مثابه «محور»
برنامه ششم توسعه، «نخستین برنامهای» است که «پس از ابلاغ سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی» (بهمن ۱۳۹۲) و «پس از تثبیت کامل گفتمان اقتصاد مقاومتی» تدوین شده است. این برنامه در سال ۱۳۹۴ به مجلس تقدیم شد و در اسفند ۱۳۹۵ به تصویب نهایی رسید. انتظار میرفت که این برنامه، «اقتصاد مقاومتی» را نه به عنوان یک «ضمیمه»، که به عنوان «محور» خود قرار دهد.
تحلیل محتوای برنامه ششم نشان میدهد که «اقتصاد مقاومتی» در این برنامه «حضور پررنگ» دارد، اما همچنان «کامل» نیست:
حضور لفظی:
واژه «اقتصاد مقاومتی» در متن برنامه ششم «هشت بار» به کار رفته است. این «چهار برابر» برنامه پنجم است و نشاندهنده «افزایش نفوذ» این گفتمان در «ادبیات برنامهریزی» است. اقتصاد مقاومتی در مواد ۲، ۳، ۴، ۱۴، ۱۶، ۲۷، ۳۲ و ۶۳ برنامه ششم ذکر شده است.
حضور محتوایی:
برنامه ششم، بسیاری از «مؤلفههای اقتصاد مقاومتی» را در خود «جذب» کرده است، از جمله: «استقلال بودجه از نفت» (ماده ۲: «سهم نفت در بودجه باید سالانه ۱۰ درصد کاهش یابد»)، «تقویت تولید ملی» (ماده ۴)، «اقتصاد دانشبنیان» (ماده ۱۴: «سهم اقتصاد دانشبنیان از تولید ناخالص داخلی باید به ۱۰ درصد برسد»)، «دیپلماسی اقتصادی» (ماده ۱۶: «اولویت تجارت با همسایگان»)، «اصلاح نظام بانکی» (ماده ۲۷)، و «مبارزه با فساد» (ماده ۳۲).
این «حضور پررنگ» نشان میدهد که «گفتمان اقتصاد مقاومتی» تا حد زیادی «در برنامه ششم نهادینه شده» است.
۵. شکافها و کاستیهای برنامه ششم
با وجود «پیشرفت» برنامه ششم نسبت به برنامههای قبلی، این برنامه همچنان «کاستیهای» قابل توجهی در «جذب کامل اقتصاد مقاومتی» دارد:
کاستی اول: «کاهش وابستگی به نفت» شعاری ماند.
ماده ۲ برنامه ششم، «کاهش سالانه ۱۰ درصد از سهم نفت در بودجه» را تکلیف کرده بود. اما در عمل، بودجههای سالانه ۱۳۹۶-۱۴۰۰ «به این تکلیف عمل نکردند» و «وابستگی به نفت» همچنان «بالا» باقی ماند. «تکلیف قانونی» بدون «ضمانت اجرایی» تبدیل به «شعار» شد.
کاستی دوم: «اصلاح نظام بانکی» اجرا نشد.
ماده ۲۷ برنامه ششم، «اصلاح نظام بانکی» را تکلیف کرده بود، اما «قانون جامع بانکداری» هیچگاه تصویب نشد و «بنگاهداری بانکها»، «ربا» و «فساد بانکی» همچنان ادامه یافت. «نظام بانکی» همچنان «بزرگترین مانع» اقتصاد مقاومتی باقی ماند.
کاستی سوم: «فرهنگسازی» مغفول ماند.
برنامه ششم، به «فرهنگ مصرف»، «سبک زندگی» و «گفتمانسازی عمومی» (که از «ارکان» اقتصاد مقاومتی هستند) «کمتوجه» بود. «اقتصاد مقاومتی» در برنامه ششم «اقتصادی» باقی ماند و «ابعاد فرهنگی و اجتماعی» آن «مغفول» ماند.
کاستی چهارم: «هماهنگی بینبخشی» ضعیف بود.
برنامه ششم فاقد «سازوکار مشخص» برای «هماهنگی میان نهادهای مختلف» (دولت، مجلس، قوه قضاییه، بانک مرکزی، بخش خصوصی) در اجرای اقتصاد مقاومتی بود. هر نهادی «راه خود» را میرفت و «همافزایی» لازم ایجاد نشد.
۶. چرا برنامههای توسعه «اقتصاد مقاومتی» را کامل جذب نکردند؟
مقاله برای توضیح این «شکاف» میان «گفتمان» و «برنامه»، سه دلیل اصلی را مطرح میکند:
دلیل اول: «اینرسی نهادی» (Institutional Inertia).
نظام برنامهریزی ایران، دههها بر اساس «منطق اقتصاد نفتی» کار کرده و «عادت» به «وابستگی به نفت» در «تار و پود» آن تنیده شده است. تغییر این «عادت» زمانبر و دشوار است. «برنامهریزان» و «نمایندگان مجلس» به «بودجه نفتی» «عادت» دارند و «بودجه بدون نفت» برایشان «نامأنوس» و «ترسناک» است.
دلیل دوم: «فشار گروههای ذینفع».
«اقتصاد نفتی» گروههای ذینفع قدرتمندی (شرکتهای دولتی، نهادهای عمومی غیردولتی، واردکنندگان، دلالان) ایجاد کرده که در برابر «اقتصاد مقاومتی» (که به دنبال «قطع وابستگی به نفت»، «شفافیت» و «مبارزه با فساد» است) «مقاومت» میکنند. این گروهها بر «فرایند برنامهریزی» تأثیر میگذارند.
دلیل سوم: «فقدان عزم سیاسی».
«اقتصاد مقاومتی» در «سطح گفتمان» پذیرفته شده، اما در «سطح عمل» فاقد «عزم سیاسی کافی» است. «دولتها» و «مجلسها» به «اقتصاد مقاومتی» «رأی» میدهند، اما برای «اجرای» آن «هزینه» نمیدهند. «برنامههای توسعه» محل «تولید شعار» هستند، نه «تولید عمل».
۷. جمعبندی
اقتصاد مقاومتی در برنامههای اول تا چهارم توسعه «غایب» بود، در برنامه پنجم «حضور کمرنگ» یافت، و در برنامه ششم به «محور» تبدیل شد. اما حتی در برنامه ششم نیز «کاستیهای» قابل توجهی وجود داشت: «کاهش وابستگی به نفت» شعاری ماند، «اصلاح نظام بانکی» اجرا نشد، «فرهنگسازی» مغفول ماند، و «هماهنگی بینبخشی» ضعیف بود. «اینرسی نهادی»، «فشار گروههای ذینفع» و «فقدان عزم سیاسی» سه دلیل اصلی «شکاف میان گفتمان و برنامه» هستند. تا زمانی که «نظام برنامهریزی» ایران «بازطراحی» نشود و از «منطق اقتصاد نفتی» به «منطق اقتصاد مقاومتی» «گذار» نکند، «اقتصاد مقاومتی» همچنان «در سند» باقی خواهد ماند و به «عمل» نخواهد رسید.
