روش پژوهش: تحلیل نهادی با رویکرد نهادگرایی جدید و مصاحبه با خبرگان
بازه زمانی مورد بررسی: ۱۳۸۸ تا ۱۳۹۵
۱. مسئله این مقاله چیست؟
در گامهای پیشین، بارها از «شکاف میان گفتمان و عمل» سخن گفتهایم. در گام دهم، «موانع اجرای سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی» را در چهار محور «نبود ضمانت اجرایی»، «مقاومت نهادهای اقتصادی»، «عدم اجماع نخبگان» و «ضعف در گفتمانسازی عمومی» شناسایی کردیم. اما آن تحلیل، «کلان» و «عمومی» بود و وارد «جزئیات نهادی» نشد.
این مقاله با «لنز نهادگرایی جدید» (New Institutionalism) به سراغ «موانع نهادی» تحقق اقتصاد مقاومتی میرود و «نظام اداری ایران» را به عنوان «مطالعه موردی» بررسی میکند. «نظام اداری» (شامل قوانین، رویهها، ساختارهای سازمانی، فرهنگ سازمانی، و رفتار کارکنان دولت) «واسطه» میان «سیاستهای کلی» (ابلاغی) و «اجرا» (در میدان) است. اگر «نظام اداری» «کارآمد» نباشد، «بهترین سیاستها» نیز «در پیچوخم بوروکراسی» «گم» میشوند و «هرگز» به «مرحله اجرا» نمیرسند.
پرسش این مقاله آن است که «نظام اداری ایران» چه «موانعی» بر سر راه «اجرای اقتصاد مقاومتی» ایجاد میکند؟ این موانع «ریشه» در کجا دارند؟ و چه «راهکارهایی» برای «اصلاح نظام اداری» در جهت «تسهیل اجرای اقتصاد مقاومتی» وجود دارد؟
۲. چارچوب نظری: نهادگرایی جدید
مقاله از «نهادگرایی جدید» به عنوان «چارچوب نظری» استفاده میکند. «نهادگرایی جدید» یک «مکتب» در «اقتصاد» و «علوم سیاسی» است که بر «نقش نهادها» در «شکلدهی رفتار کنشگران» و «تعیین نتایج اقتصادی و سیاسی» تأکید میکند.
بر اساس این نظریه، «نهادها» (Institutions) صرفاً «سازمانها» (Organizations) نیستند، بلکه «قواعد رسمی» (قوانین، مقررات، آییننامهها)، «قواعد غیررسمی» (هنجارها، عرفها، فرهنگ)، و «سازوکارهای اجرایی» (ضمانتهای اجرایی، نظارت، مجازات) را نیز شامل میشوند. «نهادها» «محدودکننده» و «شکلدهنده» «رفتار» انسانها هستند.
«نهادگرایی جدید» چند مفهوم کلیدی دارد که در این مقاله به کار رفتهاند:
وابستگی به مسیر (Path Dependency):
«تصمیمهایی که در گذشته گرفته شدهاند، گزینههای امروز را محدود میکنند.» نهادها «تاریخی» هستند و «تغییر» آنها «دشوار» و «پرهزینه» است. نظام اداری ایران «محصول» دههها «انباشت قوانین، رویهها و عادتها»ست و «تغییر ناگهانی» آن «تقریباً ناممکن» است.
اینرسی نهادی (Institutional Inertia):
«نهادها تمایل دارند به همان شکلی که هستند، باقی بمانند.» حتی اگر «همه» بدانند که یک نهاد «ناکارآمد» است، «تغییر» آن به دلیل «مقاومت ذینفعان»، «هزینههای بالای تغییر» و «عدم اطمینان به نتایج» «بسیار کند» و «سخت» است.
شکست نهادی (Institutional Failure):
وقتی «نهادها» نتوانند «کارکردهای اصلی» خود را انجام دهند: «کاهش عدم اطمینان»، «تسهیل همکاری»، «حل منازعات» و «تشویق به تولید». نظام اداری ایران از «شکست نهادی» رنج میبرد.
۳. یافتهها: هشت مانع نهادی در نظام اداری ایران
مقاله از طریق «مصاحبه با خبرگان» (مدیران ارشد دولتی، اساتید دانشگاه، فعالان بخش خصوصی) و «تحلیل اسناد»، هشت «مانع نهادی» اصلی در «نظام اداری ایران» که «اجرای اقتصاد مقاومتی» را «مختل» میکنند، شناسایی کرده است:
۳-۱. مانع اول: فساد اداری سیستماتیک
«فساد» فقط «رشوه گرفتن یک کارمند» نیست، بلکه یک «نظام» (System) است که در آن «قوانین»، «رویهها» و «فرهنگ» به گونهای «طراحی» شدهاند که «فساد» را «تسهیل» میکنند. «نظام اداری ایران» «فسادزا» (Corruption-prone) است: «اختیارات گسترده و غیرشفاف» مقامات، «فقدان نظارت مؤثر»، «مجازاتهای ناچیز»، و «فرهنگ بیکیفری».
«اقتصاد مقاومتی» بر «شفافیت»، «رقابت» و «عدالت» استوار است. «فساد سیستماتیک» «دقیقاً» «ضد» این ارزشها عمل میکند: «رانت» جای «رقابت» را میگیرد، «پنهانکاری» جای «شفافیت» را، و «تبعیض» جای «عدالت» را.
۳-۲. مانع دوم: کاغذبازی و بروکراسی فلجکننده
«نظام اداری ایران» «غرق» در «بروکراسی» است. برای «شروع یک کسبوکار»، «دریافت یک مجوز»، «صادرات یک کالا» یا «تسویه یک پرونده مالیاتی»، باید «دهها استعلام»، «امضا» و «مهر» را «طی» کرد. این «بروکراسی فلجکننده» «هزینه مبادله» را «به شدت» «افزایش» میدهد، «تولید» را «متوقف» میکند، و «سرمایهگذار» را «فراری» میدهد.
«اقتصاد مقاومتی» بر «چابکی»، «سرعت» و «انعطافپذیری» تأکید دارد. «بروکراسی» «دقیقاً» «نقطه مقابل» این ارزشهاست.
۳-۳. مانع سوم: فقدان شایستهسالاری
در «نظام اداری ایران»، «روابط» مهمتر از «ضوابط» است. «انتصابات» بر اساس «وابستگیهای سیاسی»، «روابط خانوادگی» و «جناحی» انجام میشود، نه «تخصص»، «تجربه» و «شایستگی». «مدیران نالایق» «مناصب کلیدی» را در «اختیار» دارند و «مدیران شایسته» «کنار» گذاشته میشوند.
«اقتصاد مقاومتی» نیازمند «مدیران جهادی» (متخصص، مؤمن، ریسکپذیر) است. «فقدان شایستهسالاری» «بزرگترین مانع» بر سر راه «پرورش» و «بکارگیری» این «مدیران» است.
۳-۴. مانع چهارم: تورم قوانین و مقررات
«نظام حقوقی ایران» از «تورم قوانین» (Legal Inflation) رنج میبرد. «انبوهی» از «قوانین» و «مقررات» «متناقض»، «مبهم» و «تکراری» وجود دارد که «فعالان اقتصادی» را «سردرگم» میکند و «زمینه» را برای «تفسیرهای سلیقهای» و «فساد» «فراهم» مینماید. «اصلاح یک قانون» «سالها» «طول» میکشد و «قوانین جدید» بر «انبوه قوانین قدیمی» «اضافه» میشوند، بدون آنکه «قوانین منسوخ» «حذف» شوند.
۳-۵. مانع پنجم: ناکارآمدی نظام نظارت و ارزیابی
«نظام نظارت» در «اداره ایران» «چندلایه»، «موازی» و «ناکارآمد» است. «سازمان بازرسی کل کشور»، «دیوان محاسبات»، «کمیسیون اصل ۹۰ مجلس»، «حراستها»، «بازرسیهای وزارتخانهای»؛ همه «نظارت» میکنند، اما «هیچکس» «پاسخگو» نیست. «نظارتها» «پیشگیرانه» نیستند، «بعد از وقوع فساد» «کشف» میشود. «نظام ارزیابی عملکرد» نیز «وجود ندارد» یا «کاملاً صوری» است.
۳-۶. مانع ششم: فقدان هماهنگی بیندستگاهی
«دستگاههای دولتی» در ایران «جزیرهای» عمل میکنند. «وزارت صنعت»، «وزارت کشاورزی»، «وزارت اقتصاد»، «بانک مرکزی»، «گمرک»، «سازمان استاندارد»؛ هر کدام «راه خود» را میروند و «هماهنگی» میان آنها «بسیار ضعیف» است. «اقتصاد مقاومتی» یک «استراتژی فرابخشی» است که نیازمند «هماهنگی کامل» میان «همه دستگاهها»ست. «فقدان هماهنگی» «اقتصاد مقاومتی» را «فلج» میکند.
۳-۷. مانع هفتم: فرهنگ سازمانی ناکارآمد
«فرهنگ سازمانی» در «بسیاری از ادارات ایران» «پدرسالارانه»، «محافظهکار»، «ریسکگریز» و «غیرپاسخگو»ست. «کارمند» «حقوقش» را میگیرد، «اضافهکارش» را میگیرد، «پشت میزش» مینشیند، و «ارباب رجوع» را «سرگردان» میکند. «نوآوری»، «خلاقیت» و «مسئولیتپذیری» «جایی» در این «فرهنگ» ندارد. «اقتصاد مقاومتی» نیازمند «فرهنگ سازمانی جهادی» (مسئولیتپذیر، ریسکپذیر، پاسخگو) است که «در نقطه مقابل» «فرهنگ موجود» قرار دارد.
۳-۸. مانع هشتم: نبود ضمانت اجرایی مؤثر
«قوانین خوب» در ایران «کم» نیست، اما «اجرا» نمیشوند. «ضمانت اجرایی» برای «ترک فعل» مدیران «وجود ندارد». «مدیری» که «اقتصاد مقاومتی» را «اجرا» نکند، «مجازات» نمیشود. «مدیری» که «فساد» کند، «برکنار» نمیشود. «مدیری» که «کاغذبازی» راه بیندازد، «توبیخ» نمیشود. «بیکیفری» «فرهنگ» شده و «بیکیفری» «قانونگریزی» را «نهادینه» میکند.
۴. جمعبندی
«نظام اداری ایران» با «هشت مانع نهادی» بزرگ، «اجرای اقتصاد مقاومتی» را «مختل» میکند: «فساد سیستماتیک»، «کاغذبازی فلجکننده»، «فقدان شایستهسالاری»، «تورم قوانین»، «نظارت ناکارآمد»، «فقدان هماهنگی بیندستگاهی»، «فرهنگ سازمانی ناکارآمد» و «نبود ضمانت اجرایی». این موانع، «ریشه» در «وابستگی به مسیر» (انباشت مشکلات در طول دههها)، «اینرسی نهادی» (مقاومت در برابر تغییر) و «شکست نهادی» (ناتوانی در انجام کارکردهای اصلی) دارند. «اصلاح نظام اداری» «پیششرط» «اجرای اقتصاد مقاومتی» است و بدون آن، «اقتصاد مقاومتی» «در پیچوخم بوروکراسی» «خفه» خواهد شد.
