دکتر حیدر نوروزپور- وکیل پایه یک دادگستری

اموال عمومی و دلالت‌های آن بر شمول اصل ۱۳۹ قانون اساسی بر شرکت‌های دولتی

چکیده:
هدف این مقاله، واکاوی دقیق و همه‌جانبه جایگاه شرکت‌های دولتی در منظومه «اموال عمومی» و تحلیل آثار این جایگاه بر شمول یا عدم شمول محدودیت‌های مقرر در اصل ۱۳۹ قانون اساسی است. در این راستا، با بهره‌گیری از روش توصیفی-تحلیلی، ابتدا مبانی نظری «بازتعریف اموال عمومی» به تفصیل بررسی شده و سپس با استناد به مستندات تقنینی، تفسیرهای رسمی شورای نگهبان، نظریات مشورتی اداره کل حقوقی قوه قضاییه و نیز آراء و رویه‌های قضایی صادرشده، به تحلیل این مسئله پرداخته می‌شود. یافته‌های تحقیق حاکی از آن است که با وجود تفسیر موسع اولیه از اصل ۱۳۹، هم‌گرایی قابل توجهی بین یافته‌های پژوهش‌های نظری در حوزه بازتعریف اموال عمومی و رویه قضایی غالب در دادگاه‌ها به‌وجود آمده که نتیجه آن، تمایل به خروج شرکت‌های دولتی از شمول اصل ۱۳۹ قانون اساسی، مبتنی بر استدلال‌هایی نظیر استقلال شخصیت حقوقی، تمایز ماهوی امور حاکمیتی از امور تصدی‌گری و لزوم کارآمدی در مدیریت اقتصادی است.

مقدمه:
حفاظت از اموال عمومی و دولتی به عنوان بیت‌المال، همواره از دغدغه‌های اصلی نظام‌های حقوقی بوده است. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز در اصل ۱۳۹، با در نظر گرفتن تشریفاتی خاص برای «صلح دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی یا ارجاع آن به داوری»، درصدد تحقق این هدف برآمده است. با این حال، یکی از مباحث پیچیده و اختلاف‌برانگیز در اجرای این اصل، تعیین قلمرو شمول آن و به طور خاص، پاسخ به این پرسش است که آیا اموال و دارایی‌های «شرکت‌های دولتی» نیز مشمول این حکم می‌شوند یا خیر؟ پاسخ به این پرسش، مستلزم عبور از یک مسیر تحلیلی چندلایه است. در گام نخست، لازم است ماهیت «اموال عمومی» و جایگاه «شرکت دولتی» در این منظومه مفهومی، با دقت و بر اساس آخرین یافته‌های پژوهشی بازتعریف شود. در گام بعدی، باید به تفسیر دقیق عبارت «اموال عمومی و دولتی» مندرج در اصل ۱۳۹ پرداخت و در نهایت، با تطبیق این دو، به نتیجه‌ای منطقی و مستدل دست یافت. این مقاله، درصدد است با پرهیز از خلاصه‌گویی و با تشریح کامل تمامی زوایای این مسئله، از منظر مبانی نظری، موازین تقنینی، تفسیرهای رسمی و رویه قضایی، پاسخی جامع به این پرسش اساسی ارائه نماید.

۱. مبانی نظری: بازتعریف اموال عمومی و جایگاه شرکت‌های دولتی

برای فهم دقیق نسبت شرکت‌های دولتی با اصل ۱۳۹، لازم است ابتدا تحولات نظری در مفهوم «اموال عمومی» را بررسی کنیم. پژوهش‌های جدید، از جمله مقاله «بازتعریف اموال عمومی و آثار آن در نظام حقوقی ایران»، نقدهای جدی به معیارهای سنتی تمییز اموال عمومی از اموال دولتی (مانند اختصاص به خدمت عمومی، عدم امکان توقیف، تفاوت در شیوه بهره‌برداری و تبعیت اموال دولتی از قوانین مدنی-بازرگانی) وارد کرده‌اند. این پژوهش‌ها استدلال می‌کنند که این معیارها به تنهایی نمی‌توانند مرز دقیقی بین این دو مفهوم ترسیم کنند و رویکردهای موجود در موضوعاتی مانند نسبت اموال عمومی با اموال شرکت‌های دولتی نیز با چالش‌های متعددی روبرو است.

در چارچوب این بازتعریف، «اموال عمومی» به معنای عام، به «اموالی که برخلاف اموال خصوصی، متعلق به منفعت عمومی و شخص حقوقی حقوق عمومی باشد» تعریف می‌شود. این تعریف فراگیر، سه دسته اصلی را در بر می‌گیرد:

• اموال دولتی (State Properties): منظور اموالی است که در تملک مستقیم وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی و دستگاه‌های حاکمیتی قرار دارد و عمدتاً در جهت انجام وظایف ذاتی و حاکمیتی دولت مورد استفاده قرار می‌گیرند.

• اموال شرکت‌های دولتی (State-owned Corporation Properties): این اموال، متعلق به شخصیت حقوقی مستقل شرکت‌های دولتی است. اگرچه دولت مالک اکثریت سهام این شرکت‌هاست، اما دارایی‌های شرکت، از دارایی‌های دولت جدا و مستقیم محسوب می‌شود. فعالیت این شرکت‌ها عمدتاً در حوزه امور تصدی‌گری، تجاری و اقتصادی متمرکز است.

• اموال عمومی به معنای خاص (Common Properties): این دسته شامل انفال، ثروت‌های طبیعی و مشترکات عمومی (مانند معادن، دریاها، جنگل‌ها و مراتع) می‌شود که مطابق اصل ۴۵ قانون اساسی در اختیار حکومت اسلامی است.

بر این اساس، شرکت‌های دولتی، اگرچه در ذیل مفهوم گسترده «اموال عمومی (به معنای عام)» قرار می‌گیرند، اما از «اموال دولتی (به معنای خاص)» متمایز هستند. این تمایز، مبتنی بر چند اصل کلیدی است:

• استقلال شخصیت حقوقی: شرکت دولتی، یک شخصیت حقوقی مستقل است که دارایی آن به خود شرکت تعلق دارد، نه به دولت. دولت تنها به عنوان سهامدار، از حقوق و تعهدات ناشی از مالکیت سهام برخوردار است.

• هدف و ماهیت فعالیت: فعالیت شرکت‌های دولتی، ماهیتاً تجاری و اقتصادی است (امور تصدی‌گری) و نه حاکمیتی. این شرکت‌ها در فضای رقابتی یا انحصاری به دنبال کسب سود و ارائه خدمات اقتصادی هستند.

• نظام حقوقی حاکم: قراردادها و معاملات شرکت‌های دولتی، عمدتاً تابع حقوق تجارت و مقررات بازرگانی است، در حالی که اموال دولتی (وزارتخانه‌ها) بیشتر در چارچوب حقوق اداری و مقررات خاص دولتی مدیریت می‌شوند.

این تفکیک مفهومی، پایه و مبنای تحلیل حقوقی بعدی در مورد شمول یا عدم شمول اصل ۱۳۹ خواهد بود.

۲. تحلیل محتوایی و تفسیری اصل ۱۳۹ قانون اساسی

متن اصل ۱۳۹ قانون اساسی مقرر می‌دارد: «صلح دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی یا ارجاع آن به داوری در هر مورد، موکول به تصویب هیئت وزیران است و باید به اطلاع مجلس برسد. در مواردی که طرف دعوی خارجی باشد و در موارد مهم داخلی باید به تصویب مجلس نیز برسد. موارد مهم را قانون تعیین می‌کند.»

کلید فهم این اصل، در تفسیر عبارت «اموال عمومی و دولتی» نهفته است. در تفسیر این عبارت، چند دیدگاه قابل تصور است:

• تفسیر موسع (Extensive Interpretation): بر اساس این دیدگاه، عبارت مذکور، همه اموالی را که به هر شکل در اختیار حکومت است و به منفعت عمومی مربوط می‌شود، شامل می‌شود. در این نگاه، اموال شرکت‌های دولتی نیز به دلیل وابستگی به دولت و هدف عمومی فعالیت آنها، مشمول این اصل خواهند بود. پشتوانه این تفسیر، فلسفه وجودی اصل ۱۳۹، یعنی حفاظت حداکثری از بیت‌المال در برابر تصمیمات احتمالی پرهزینه و غیرکارشناسی در فرآیند صلح و داوری است.

• ت(interpretation): این دیدگاه، با استناد به اصول تفسیر قوانین (به ویژه در مورد قوانین محدودکننده اختیارات)، معتقد است باید دایره شمول این اصل را به مصادیق مشخص و مستقیم اموال دولتی محدود کرد. بر این اساس، «اموال دولتی» فقط شامل اموال وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی می‌شود و «اموال عمومی» نیز تنها اموال عمومی به معنای خاص (انفال و ثروت‌های طبیعی) را در بر می‌گیرد. استدلال این گروه، توجه به استقلال شرکت‌های دولتی، لزوم سرعت و کارآمدی در امور تجاری و همچنین وجود مکانیسم‌های نظارتی دیگر (مانند مجامع عمومی و حسابرسان داخلی و خارجی) در این شرکت‌ها است.

به نظر می‌رسد با در نظر گرفتن مبانی نظری بازتعریف اموال عمومی، تفسیر مضیق از اصل ۱۳۹، انطباق بیشتری با واقعیت‌های حقوقی و اقتصادی دارد. الزام یک شرکت دولتی فعال در حوزه صنعت یا معدن به اخذ مجوز هیئت وزیران و مجلس برای ارجاع یک دعوای تجاری به داوری، می‌تواند باعث تأخیرهای طولانی، از دست رفتن فرصت‌های تجاری و کاهش شدید کارآمدی شود؛ امری که با فلسفه تأسیس این شرکت‌ها برای فعالیت چابک و اقتصادی در تضاد است.

۳. مواضع نهادهای رسمی و مراجع تفسیری

۳-۱. شورای نگهبان

شورای نگهبان به عنوان مرجع رسمی تفسیر قانون اساسی، در نظریه تفسیری شماره ۵۶۰۶ مورخ ۱۳۷۷/۹/۱۷ خود، به صراحت اعلام کرده است که اصل ۱۳۹ قانون اساسی، شامل اموال شرکت‌های دولتی نیز می‌شود. این نظریه، نمونه‌ای بارز از تفسیر موسع از اصل ۱۳۹ است که بر مبنای حفاظت از کلیه دارایی‌های وابسته به دولت استوار شده است. این تفسیر برای مدتی طولانی، به عنوان موضع رسمی و قطعی در نظر گرفته می‌شد و مبنای بسیاری از نظرات مشورتی و حتی آرای قضایی قرار گرفت. با این حال، به نظر می‌رسد این تفسیر، به استقلال شخصیت حقوقی شرکت‌های دولتی و تمایز ماهوی آنها از دستگاه‌های اجرایی دولت، توجه کمتری داشته است. به عبارت دیگر، در این تفسیر، «مالکیت سهام توسط دولت» معادل «دولتی بودن خود اموال و دارایی‌های شرکت» فرض شده است.

۳-۲. اداره کل حقوقی قوه قضاییه

اداره کل حقوقی قوه قضاییه نیز در نظریات متعدد و گاه به ظاهر متناقضی به این مسئله پرداخته است. رویه کلی این اداره کل، عمدتاً بر پایه تفسیر شورای نگهبان استوار بوده و در نظریه شماره ۷/۱۴۰۱/۱۱۲۴ مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۱۰ خود مجدداً تأکید کرده که درج شرط داوری در قراردادهای شرکت‌های دولتی، مستلزم رعایت تشریفات اصل ۱۳۹ است.

با این وجود، نکته حائز اهمیت، ایجاد «استثنا»هایی بر این قاعده کلی توسط اداره کل حقوقی است. مهمترین این استثناها، مربوط به «داوری شورای عالی فنی» است. در نظریه شماره ۷/۱۴۰۰/۵۷۴ مورخ ۱۴۰۰/۰۷/۰۳ و نیز نظریه شماره ۱۱۰۶/۹۶/۷ مورخ ۱۳۹۶/۰۵/۱۶، این اداره کل اعلام کرده است که ارجاع اختلافات ناشی از قراردادهای پیمانکاری بین کارفرمایان دولتی (از جمله شرکت‌های دولتی) و پیمانکاران خصوصی به «داوری شورای عالی فنی» موضوع ماده ۵۳ شرایط عمومی پیمان، با توجه به مصوبه شماره ۵۰۰۵/ت۲۸۵۹۱ هیئت وزیران مورخ ۱۳۸۲/۳/۱۲، بلامانع است. این مصوبه به منزله «مجوز کلی» پیش‌بینیشده در اصل ۱۳۹ قانون اساسی تلقی می‌شود. این نظریات نشان می‌دهد که حتی اداره کل حقوقی نیز عملاً ضرورت وجود راهکارهای سریع و تخصصی برای حل اختلافات تجاری شرکت‌های دولتی را به رسمیت شناخته و در صدد ایجاد توازن بین الزامات اصل ۱۳۹ و مقتضیات عملی بوده است.

۴. رویه قضایی: تحول تدریجی به سمت تمایزگذاری

تحلیل آراء صادره از دادگاه‌های بدوی و تجدیدنظر، به ویژه دادگاه‌های تجدیدنظر استان تهران به عنوان مهمترین مرجع رسیدگی به این دعاوی، نشان‌دهنده یک تحول تدریجی و قابل تأمل در رویه قضایی است. اگرچه در گذشته آرایی مطابق با تفسیر شورای نگهبان صادر می‌شد، اما در سال‌های اخیر، شاهد شکل‌گیری جریان قوی‌تری در جهت عدم شمول اصل ۱۳۹ بر شرکت‌های دولتی هستیم.

۴-۱. نمونه آراء مؤید شمول (بر پایه تفسیر موسع)

• دادنامه شماره ۹۳۰۹۹۷۰۲۶۹۴۰۰۲۳۹ صادره از شعبه ۵۱ دادگاه تجدیدنظر استان تهران (۱۳۹۳/۰۲/۳۱): در این پرونده که مربوط به سازمانی وابسته به شهرداری بود، دادگاه اعلام کرد: «با توجه به اینکه سازمان تجدیدنظرخواه زیر مجموعه شهرداری و اموال او از اموال عمومی محسوب است... دادگاه... با نقض قرار تجدیدنظر خواسته پرونده را جهت رسیدگی در ماهیت به دادگاه صادرکننده قرار، عودت می‌دهد.» این رأی، بر مبنای همان نگاه موسع به اموال عمومی استوار است.

۴-۲. نمونه آراء مبتنی بر عدم شمول (بر پایه تفسیر مضیق و تمایزگذاری)
این دسته از آراء، از استدلال‌های قوی‌تر و مبتنی بر مبانی نظری دقیق‌تری بهره می‌برند:

• دادنامه شماره ۹۱۰۹۹۷۰۲۲۱۲۰۰۸۴۲ صادره از شعبه ۱۲ دادگاه تجدنینظر استان تهران (۱۳۹۱/۰۷/۰۴): این رأی، یکی از آراء پیشرو و شفاف در این زمینه است. دادگاه در استدلال خود تصریح می‌کند:

  • «اولاً برابر اصل ۱۳۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران صرفاً اختلاف راجع به اموال دولتی و عمومی قابل ارجاع به داوری می‌باشد.»

  • «ثانیاً برابر ماده ۲ آیین نامه اموال دولتی... اموال دولت اموالی است که توسط وزارتخانه ها و موسسات دولتی خریداری می شود... بنابراین اموال شرکت های دولتی جزء مصادیق اموال دولت محسوب نمی شود و از شمول اصل ۱۳۹ قانون اساسی خروج موضوعی دارد.»

  • «ثالثاً دایره فعالیت شرکت تجدیدنظرخواه صرفا انجام اعمال تجارتی به منظور تحصیل سود است نه اعمال حاکمیت دولت... شرط داوری معتبر است.»
    این استدلال، به وضوح بر سه پایه استقلال شرکت (بر اساس قانون)، تمایز فعالیت (تجاری vs حاکمیتی) و تفسیر مضیق از اصل ۱۳۹ استوار شده است.

• دادنامه شماره ۹۳۰۹۹۷۰۲۲۱۵۰۰۶۴۰ صادره از شعبه ۱۵ دادگاه تجدیدنظر استان تهران (۱۳۹۳/۰۵/۲۹): این رأی نیز با صراحت بیشتری اعلام می‌کند: «ممنوعیت مذکور در اصل ۱۳۹ قانون اساسی و ماده ۴۵۷ قانون آیین دادرسی مدنی، شامل شرکت های دولتی نیست زیرا اموال شرکت های دولتی، اموال دولتی و عمومی محسوب نشده و دولت را صرفا سهامدار این قبیل شرکت ها است.» دادگاه در این رأی به طور مفصل به تحلیل شخصیت حقوقی مستقل شرکت‌های دولتی و تفاوت نظام حقوقی حاکم بر اموال آنها با اموال دولت می‌پردازد.

• دادنامه شماره ۹۴۰۹۹۷۰۲۶۹۵۰۱۱۷۹ (رأی مربوط به شرط داوری در قراردادهای شهرداری): اگرچه این رأی مستقیماً مربوط به شرکت دولتی نیست، اما در تحلیل خود اشاره می‌کند که «نظر قانونگذار در خصوص منع ارجاع دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی به داوری، ناظر به موضوع دعوی بوده و شخصیت طرفین مورد نظر نیست؛ بنابراین دولتی بودن یا نبودن موجر در قرارداد اجاره تاثیری در داوری پذیری دعوی ندارد.» این نگاه، بر «موضوع دعوا» تأکید دارد، نه صرفاً «شخصیت طرف دعوا». اگر موضوع دعوا، یک قرارداد تجاری عادی باشد، حتی اگر یک طرف آن دستگاه دولتی باشد، ممکن است مشمول اصل ۱۳۹ نشود.

۵. جمع‌بندی، تحلیل نهایی و پیشنهادها

با تطبیق و تحلیل مجموعه مباحث مطروحه، می‌توان به جمع‌بندی نهایی زیر دست یافت:

۵-۱. جمع‌بندی
۱. در سطح نظری: پژوهش‌های جدید در حوزه اموال عمومی، با ارائه تقسیم‌بندی سه‌گانه (اموال دولتی، اموال شرکت‌های دولتی، اموال عمومی خاص)، مبانی محکمی برای تمایز شرکت‌های دولتی از دستگاه‌های دولتی فراهم کرده‌اند. این تمایز، مبتنی بر استقلال شخصیت حقوقی، ماهیت تجاری فعالیت‌ها و نظام حقوقی متفاوت است.
۲. در سطح تفسیر رسمی: شورای نگهبان با تفسیر موسع خود از اصل ۱۳۹، شرکت‌های دولتی را مشمول این اصل می‌داند. این تفسیر اگرچه از حیث formal دارای اعتبار است، اما به نظر می‌رسد با واقعیت‌های عملی و مبانی نظری جدید همخوانی کامل ندارد. اداره کل حقوقی نیز عمدتاً تابع این تفسیر است، اما با ایجاد استثناهایی مانند داوری شورای عالی فنی، عملاً به ضرورت انعطاف در این زمینه اذعان کرده است.
۳. در سطح رویه قضایی: یک جریان قوی و به طور فزاینده‌ای غالب در دادگاه‌های تجدیدنظر (به ویژه تهران) شکل گرفته که با استناد به قوانین عادی (مانند آیین‌نامه اموال دولتی)، اصول حقوقی (مانند استقلال شخصیت حقوقی) و مصالح اقتصادی (مانند لزوم کارآمدی)، به طور قاطعانه‌ای شرکت‌های دولتی را از شمول اصل ۱۳۹ خارج می‌دانند. این رویه، در حال ایجاد یک «حقوق قضایی» مستقل و متکی به استدلال‌های نوین است.

۵-۲. تحلیل نهایی
به نظر می‌رسد سیستم حقوقی ایران در یک «گذار تدریجی» قرار دارد. از یک سو، تفسیر رسمی و سنتی بر شمول اصل ۱۳۹ اصرار دارد و از سوی دیگر، ضرورت‌های عملی مدیریت اقتصادی و یافته‌های پژوهشی جدید، دادگاه‌ها را به سمت ایجاد تمایز و خروج شرکت‌های دولتی از این شمول سوق داده است. این تعارض، تنها از طریق یک «تصمیم نهادی» در سطح عالی قابل حل است.
تفسیر مضیق از اصل ۱۳۹ و خروج شرکت‌های دولتی از شمول آن، نه تنها با مبانی نظری بازتعریف اموال عمومی همسو است، بلکه دارای توجیهات عملی متقنی نیز می‌باشد:

• کارآمدی اقتصادی: شرکت‌های دولتی برای رقابت در عرصه داخلی و بین‌المللی نیاز به سرعت عمل و انعطاف در حل وفصل اختلافات دارند.

• جلوگیری از اطاله دادرسی: الزام به اخذ مجوز از هیئت وزیران و مجلس برای هر دعوای احتمالی، می‌تواند باعث تأخیرهای مضر و خسارت‌بار شود.

• تفکیک صحیح حوزه‌ها: این امر، به تفکیک منطقی بین «حوزه حاکمیتی» (که نیازمند کنترل شدید است) و «حوزه تصدی‌گری اقتصادی» (که نیازمند چابکی است) کمک می‌کند.

۵-۳. پیشنهادها
برای خروج از این وضعیت دوگانه و ایجاد وحدت رویه، راهکارهای زیر پیشنهاد می‌شود:
۱. بازنگری در تفسیر شورای نگهبان: شورای محترم نگهبان می‌تواند با توجه به تحولات اقتصادی و یافته‌های علمی جدید، نسبت به ارائه تفسیری جدید از اصل ۱۳۹ اقدام نماید که در آن، تمایز بین اموال دولتی و اموال شرکت‌های دولتی به رسمیت شناخته شود.
۲. تدوین قانون شفاف: قانونگذار می‌تواند با تصریح در یک قانون عادی (مانند قانون اصلاح موادی از قانون محاسبات عمومی یا قانون خاص در مورد شرکت‌های دولتی)، حدود شمول اصل ۱۳۹ را مشخص و شرکت‌های دولتی را به طور صریح از شمول آن خارج کند.
۳. صدور رأی وحدت رویه توسط دیوان عالی کشور: دیوان عالی کشور به عنوان عالی‌ترین مرجع قضایی، می‌تواند با صدور رأی وحدت رویه، به اختلافات موجود در دادگاه‌ها پایان دهد و رویه واحد و شفافی را ایجاد نماید.
۴. توسعه دکترین حقوقی: ادامه پژوهش‌های دانشگاهی و ارائه تحلیل‌های عمیق در این زمینه، می‌تواند بستر فکری لازم برای تحول در نگرش تقنینی و قضایی را فراهم آورد.

نتیجه‌گیری نهایی:
با استناد به مبانی نظری مستحکم در بازتعریف اموال عمومی، استدلال‌های متقن مطرح‌شده در آراء قضایی پیشرو، و همچنین ملاحظات عملی مربوط به کارآمدی نظام اقتصادی، می‌توان نتیجه گرفت که «خروج شرکت‌های دولتی از شمول اصل ۱۳۹ قانون اساسی» نه تنها یک امکان حقوقی، که یک ضرورت کارکردی برای نظام حقوقی و اقتصادی ایران است. تحقق این امر، مستلزم همکاری نهادهای تقنینی، قضایی و نظارتی برای ایجاد یک چارچوب حقوقی