تورم قانون‌گذاری در ایران و چالش‌های اجرای قوانین جدید در حوزه املاک و مسکن

چکیده

پدیده‌ی «تورم قانون‌گذاری» به یکی از مهم‌ترین چالش‌های نظام حقوقی ایران در دهه‌های اخیر تبدیل شده است. این پدیده به معنای افزایش کمّی و بی‌رویهٔ قوانین و مقررات بدون انسجام نهادی و سنجش آثار اجرای آن‌ها تعریف می‌شود. در سال ۱۴۰۲ با تصویب و نهایی شدن دو متن مهم با عنوان قانون الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول و قانون ساماندهی بازار زمین، مسکن و اجاره‌بها، بُعدی تازه از این پدیده در عرصه‌ی مالکیت خصوصی و روابط اقتصادی نمایان گردید. علیرغم اهداف مثبت تقنین — از جمله شفاف‌سازی بازار، پیشگیری از معاملات غیررسمی و تثبیت حقوق مالکان — فقدان آموزش فراگیر، هم‌پوشانی قوانین و عدم آمادگی دستگاه‌های اجرایی، پیامدهایی نظیر افزایش ابهام حقوقی، کاهش امنیت معاملات و افزایش تعارض نهادی را در پی داشته است. این مقاله با استفاده از رویکرد تحلیلی ـ توصیفی، ضمن واکاوی مفهوم تورم قانون‌گذاری، اثرات آن را بر ساختار بازار مسکن و نظم حقوقی ایران مورد واکاوی قرار می‌دهد و در پایان، راهکارهایی برای اصلاح فرایند تقنین و ارتقای شفافیت در اجرای قوانین جدید ارائه می‌نماید.

کلیدواژه‌ها:تورم قانون‌گذاری، امنیت حقوقی، ثبت رسمی معاملات، ساماندهی بازار زمین، کارآمدی نهادی، حقوق عمومی

۱. مقدمه

فرایند قانون‌گذاری در ایران طی دو دههٔ اخیر با افزایش چشمگیر تعداد طرح‌ها و لوایح در مجلس شورای اسلامی همراه بوده است. بر اساس داده‌های رسمی، تنها در روز ۲۹ مهرماه ۱۴۰۳ تعداد ۱۴۲ طرح و لایحه‌ی جدید اعلام وصول شده است. این آمار به‌روشنی از وضعیتی حکایت دارد که در آن، کثرت‌گرایی کمی در فرآیند تقنین ، جایگزین عمق و کیفیت در سیاست‌گذاری حقوقی شده است.

در سال ۱۴۰۲ نیز تصویب دو قانون «الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول» و «ساماندهی بازار زمین، مسکن و اجاره‌بها» از مهم‌ترین تحولات حقوقی و اقتصادی کشور به شمار آمد. هدف مشترک این قوانین، ایجاد شفافیت، کاهش معاملات غیررسمی و تحقق عدالت اجتماعی در بازار مسکن بود؛ اما عدم آگاهی عموم مردم و حتی حقوقدانان از مفاد جدید، و نبود رویه‌ی واحد اجرایی، موجب بروز اختلاف و نااطمینانی در روابط قراردادی گردیده است.

در چنین شرایطی، توصیف پدیدهٔ «تورم قانون‌گذاری» — که ریشه در کمبود تحلیل اثرات اجرای قوانین و فقدان سیاست‌گذاری کلان دارد — ضروری است. مقاله حاضر تلاش می‌کند تا ضمن تبیین نظری و تحلیلی مفهوم مزبور، آثار آن را بر یک حوزه‌ی حیاتی از اقتصاد و جامعه یعنی بازار زمین و مسکن بررسی کند.

۲. مفهوم نظری تورم قانون‌گذاری

اصطلاح «تورم قانون‌گذاری» (Legislative Inflation) در ادبیات تطبیقی حقوق عمومی اروپا از دهه ۱۹۸۰ به این سو مطرح شده است. این پدیده زمانی بروز می‌کند که در پاسخ به هر مسئله اجتماعی، قانون‌گذار به جای بازنگری در قواعد موجود، اقدام به تصویب متن قانونی جدیدی می‌کند. در نتیجه، بدنۀ حقوقی کشور مملو از قوانین پراکنده، متعارض و کوتاه‌عمر می‌شود.

از دیدگاه «امنیت حقوقی»، یکی از اصول بنیادین دولت‌های قانون‌مدار، پیش‌بینی‌پذیری رفتار حقوقی دولت و شهروندان است. هر قدر نظام قانونی ناپایدارتر و پرحجم‌تر باشد، این اصل بنیادی تضعیف می‌گردد. در چنین فضایی، اجرای عدالت قضایی دشوار و حتی تفسیر مفاد قوانین از سوی وکلا و قضات ناهمگون می‌شود.

در ایران، تورم قانون‌گذاری را می‌توان در مجموعه‌ای از عوامل زیر ردیابی کرد:

1. کاستی در سیاست‌گذاری تقنینی کلان و نبود سند بالادستی برای یکپارچه‌سازی قوانین موضوعه.

2. موازی‌کاری نهادی میان مجلس، دولت و سایر نهادهای تنظیم‌گر بخش خصوصی.

3. فقدان ارزیابی اثرات اجرای قوانین (Ex-ante Impact Assessment) پیش از تصویب.

4. الگوی واکنشی تقنین در برابر بحران‌های کوتاه‌مدت اقتصادی به جای نگاه راهبردی بلندمدت.

۳. مطالعه موردی: قوانین ثبت رسمی معاملات و ساماندهی بازار اجاره

۳-۱. اهداف و ساختار قانون الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول

این قانون با هدف کاهش معاملات عادی و افزایش شفافیت در بازار املاک تدوین شده است. از مهم‌ترین جنبه‌های مثبت آن، الزام به ثبت رسمی برای تمامی نقل و انتقالات و نظارت دقیق‌تر سازمان ثبت اسناد است. با این حال، چالش‌های عملی آن عبارت‌اند از:

- فقدان زیرساخت فنی‌ـ‌اداری برای پوشش کامل معاملات در مناطق غیرشهری،

- عدم آگاهی کافی مشاوران املاک و متعاملین از الزامات قانونی،

- تداخل صلاحیت دفاتر رسمی و سامانه‌های معاملات ملکی.

۳-۲. قانون ساماندهی بازار زمین، مسکن و اجاره‌بها

قانون مذکور درصدد کنترل رشد قیمت‌ها و تنظیم روابط بین موجر و مستأجر است. نوآوری‌هایی مانند ایجاد سامانه ملی اجاره، سقف افزایش اجاره‌بها و مشوق‌های مالیاتی از جمله ویژگی‌های آن‌اند. اما بدون هماهنگی میان نهادهای مالیاتی، شهرداری‌ها و قوهٔ قضاییه، کارایی عملی این مفاد به شدت کاهش می‌یابد.

هر دو قانون، در ظاهر پاسخ به نیاز واقعی جامعه‌اند، اما در بستر نهادی پراکنده و بدون آموزش تطبیقی برای مجریان، منجر به افزایش دعاوی ملکی و سردرگمی وکلا و شهروندان شده‌اند.

۴. تحلیل حقوقی و پیامدهای اقتصادی ـ اجتماعی

تورم تقنینی، آثار چندبعدی بر نظام حقوقی و اقتصادی کشور دارد که در این تحقیق در سه محور قابل شناسایی است:

الف. آثار حقوقی:

کثرت قوانین هم‌زمان موجب تعارض و تکرار در مقررات می‌شود. برای مثال، در حوزه معاملات ملکی، قواعد مرتبط با اعتبار اسناد رسمی، در چندین قانون پراکنده آمده که هر یک برداشتی جداگانه از «اثر حقوقی سند رسمی» ارائه می‌دهد. نتیجه آن، افزایش دعاوی تفسیر قانون و کاهش کارایی قضایی است.

ب. آثار اقتصادی:

ابهام در قوانین مالکیتی، موجب کاهش اطمینان سرمایه‌گذاران در بازار زمین و مسکن می‌شود. از سوی دیگر، افزایش هزینه‌های معاملات رسمی، هزینه مبادله در اقتصاد را بالا می‌برد و زمینه‌ی گسترش معاملات غیررسمی را دوباره فراهم می‌سازد.

ج. آثار اجتماعی و نهادی:

تورم قانون‌گذاری سبب فرسایش اعتماد عمومی نسبت به قابلیت نظام حقوقی می‌شود. شهروندان در مواجهه با پدیده‌ای که هر روز قانون تازه‌ای دارد ولی مشکلات دیرین ادامه دارند، دچار «بی‌اعتمادی هنجاری» می‌شوند.

۵. بررسی تطبیقی: تجربه چند کشور

در فرانسه و آلمان، تورم قانون‌گذاری از دهه‌های گذشته به‌عنوان بحران حقوقی شناسایی و کنترل شده است. راهکارهایی نظیر:

- تدوین «کدهای تجمیعی» برای گردآوری قوانین هم‌موضوع،

- الزام تهیه پیوست ارزیابی اجرایی پیش از تصویب هر قانون،

- بازنگری ادواری و حذف قوانین ناکارآمد،

توانسته تا حدود زیادی از انباشت متون و ابهام‌های تفسیری بکاهد. تجربۀ اتحادیۀ اروپا نیز نشان می‌دهد که کیفیت قانون‌گذاری هم‌سنگ کمیت آن مورد توجه قرار می‌گیرد و نهادهای نظارتی مستقل (مانند Regulatory Scrutiny Board) بر انسجام متون جدید نظارت می‌کنند.

۶. نتیجه‌گیری و پیشنهادها

مطالعه حاضر نشان داد که تورم قانون‌گذاری در ایران نه‌فقط پدیده‌ای مدیریتی بلکه مسئله‌ای حقوقی و نهادی است که امنیت حقوقی شهروندان را تضعیف می‌کند. قوانین جدید حوزۀ اموال غیرمنقول، با وجود نیت اصلاحی قانون‌گذار، در عمل به‌دلیل عدم انسجام نهادی و نبود آموزش عمومی، پیچیدگی نظام حقوقی را افزایش داده‌اند.

برای مقابله با این وضعیت، پیشنهادهای زیر ارائه می‌شود:

1. ایجاد کمیسیون تخصصی دائمی ارزیابی قوانین موجود در مجلس شورای اسلامی با وظیفه حذف یا ادغام مقررات زائد.

2. نهادینه‌سازی «پیش‌ارزیابی اثرات تقنین» با همکاری مرکز پژوهش‌های مجلس و دستگاه‌های اجرایی.

3. تدوین سامانه ملی جامع قوانین و مقررات با قابلیت جست‌وجوی موضوعی و بروزرسانی بلادرنگ.

4. آموزش عمومی حقوقی برای شهروندان، وکلا و کارشناسان رسمی به‌ویژه در حوزه املاک و اجاره.

5. حرکت به سمت «قانون‌گذاری منعطف و هوشمند» (Smart Legislation) بر پایه داده‌های واقعی بازار و نیازهای اجتماعی.

در نهایت، لازم است روشن شود که کثرت قوانین به خودی خود موجب بهبود نظام عدالت نمی‌شود، بلکه کیفیت قانون‌گذاری، وضوح متون، قابلیت اجرا و میزان آگاهی شهروندان است که کارآمدی نظام حقوقی را تضمین می‌کند. تنها در این صورت می‌توان از تورم قانون‌گذاری به عنوان «نشانه‌ای از توسعه حقوقی» یاد کرد نه تهدیدی برای آن.

---

پاینده باشید

دانش آموز دیروز، امروزو فردا