سرمایه‌گذاری خارجی؛ ضرورت عبور از نگاه آماری به رویکرد کارکردی

سرمایه‌گذاری خارجی در حالی در سنوات اخیر به‌عنوان یکی از ضرورت‌ها و معیارهای توسعه کشورها به یک ترند بین‌المللی تبدیل گردیده که به‌نظر می‌رسد هنوز تصویر کاملی از چرایی این اهمیت حتی برای بسیاری از گروه‌های مرجع و تصمیم‌ساز در داخل کشور وجود ندارد.

مجوزهای مربوط به پذیرش، ورود، به‌کارگیری و خروج سرمایه‌های خارجی در ایران که از حدود دهه 1330 تا ابتدای دهه 1380 خورشیدی در سطح هیأت وزیران مورد بررسی و تصویب قرار می‌گرفت، از سال 1381 و با تصویب قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی، به وزیر امور اقتصادی و دارایی (پس از تصویب پیشنهادات در هیأت سرمایه‌گذاری خارجی موضوع ماده (6) قانون موصوف) سپرده‌شد تا حمایت سیاسی از سرمایه‌گذاری خارجی، مسبوق به سطحی از ارزیابی تخصصی در دستگاه‌های تخصصی ذی‌ربط موضوع نیز باشد.

از این‌رو، دور از انتظار نیست که به‌دلیل جایگاه سازمان سرمایه‌گذاری و کمک‌های اقتصادی و فنی ایران به‌عنوان برگزارکننده و رئیس هیأت سرمایه‌گذاری خارجی و نیز، نقش انحصاری مقرر در ماده (5) قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی به‌عنوان «تنها نهاد رسمی تشویق سرمایه‌گذاری‌های خارجی در کشور و رسیدگی به کلیه امور مربوط به سرمایه‌گذاری‌های خارجی»، این سازمان را مسئول هرآن‌چه که در زمینه سرمایه‌گذاری خارجی رخ می‌دهد، بشناسیم.

با این حال، سوال مهمی که باید به آن پاسخ داد این است که آیا این تقسیم‌کار قانونی، به‌جهت کارکردی هم می‌تواند مسئولیت هرآن‌چه که در سرمایه‌گذاری خارجی در کشور رخ می‌دهد (یا نمی‌دهد) را به وزارت امور اقتصادی و دارایی بار نماید؟ اگر آن‌چه که دیگر کشورها از جذب سرمایه‌گذاری خارجی به آن رسیدند در ایران رخ نداد، آیا وزارت امور اقتصادی و دارایی مرجع مناسبی برای پاسخگویی است؟ پاسخ به این سوال را به‌نظر می‌رسد باید در نقطه‌ای که به‌عنوان محل تحقق «هدف» در موضوع سرمایه‌گذاری خارجی می‌شناسیم، یافت.

اگر از جذب سرمایه‌گذاری خارجی به‌دنبال تأمین محلی برای رفع ناترازی ارزی یا صرفاً تأمین هزینه‌های اجرای برخی پروژه‌ها بدون درگیر نمودن منابع داخلی یا ارزهای حاصل از دیگر منابع و یا نهایتاً جمع‌آوری ارزهای سرگردان ناشی از اتفاقات منطقه‌ای (نظیر موضوع افغانستان) و داخلی (نظیر ایرانیان مقیم خارج) باشیم، دور از انتظار نیست که وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان ذیل آن را مسئول جمع‌آوری ارز از جامعه‌ هدف مشخصی بشناسیم و بخواهیم که با هماهنگی کامل دیگر دستگاه‌ها، بر ورود و به‌کارگیری و خروج سرمایه‌های مربوط به این جامعه محدود نظاره‌گری و گزارش‌دهی (و نه لزوماً نظارت) نماید.

درمقابل، اگر سرمایه‌گذاری خارجی را آن‌چنان که قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی تعریف نموده و در تجربه بین‌المللی هم مبنای مهم رقابت‌ها برای افزایش جذب آن به‌ویژه درمیان کشورهای درحال توسعه محسوب می‌شود، سازوکاری برای عمران و آبادانی از طریق جذب منابع مالی، دانش فنی، دانش مدیریتی، تبادل تجربیات و نهایتاً توسعه زنجیره ارزش بین‌المللی بشناسیم، شاید نیاز باشد به‌دنبال پاسخ‌های پیچیده‌تری برای سوالات یادشده باشیم.

براساس آمار منتشر شده در گزارش جهانی سرمایه‌گذاری سال 2024 از سوی کمیته تجارت و توسعه ملل متحد (آنکتاد)، علیرغم کاهش 2 درصدی جریان کلی سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی در سال 2023 میلادی، این آمار در صنایع وابسته به زنجیره ارزش جهانی (Global Value Chain intensive industries)، رشد قابل‌توجه 27 درصدی را تجربه نموده‌است. همچنین اسناد تحلیلی و گزارش‌های تخصصی منتشرشده در موضوعات مرتبط با این حوزه، هرکدام بر نقش سرمایه‌گذاری خارجی بر حوزه‌ای از موضوعات جهانی تمرکز دارند که در سال‌های اخیر، موضوعات مرتبط با تغییرات اقلیمی و توسعه پایدار را می‌توان به‌عنوان همراهان همیشگی تحلیل‌های سرمایه‌گذاری خارجی شناخت.

مرور گزارش‌های متعدد تحلیلی و ارزیابی که در طول سال از سوی مجامع بین‌المللی در ارتباط با ترندها و روندهای سرمایه‌گذاری خارجی منتشر می‌شود، به‌روشنی نمایانگر این است که «حوزه» سرمایه‌گذاری، بیش از «میزان» سرمایه‌گذاری مورد توجه قرار دارد. بر این مبنا، شاید انتظار ناصوابی نباشد اگر در کشورمان نیز آن‌چه که از نتیجه انجام سرمایه‌گذاری خارجی قابل دستیابی است را جایگزین نگاه کمی و آماری به آن نمائیم.

لازمه برخورداری از چنین نگاهی، تعریف رویکرد پیشینی به تشویق و هدایت سرمایه‌گذاری خارجی و جایگزینی آن با رویکرد پسینی محدود به تأمین خدمات پس از سرمایه‌گذاری براساس میل یا تصمیم سرمایه‌گذار است. در ادامه تلاش می‌گردد این رویکرد را با چند مثال ساده تبیین نمود.

در سنوات اخیر، مسأله ناترازی انرژی یکی از چالش‌های مهم کشور شناخته می‌شود که درشرایطی درحال تبدیل شدن به یکی از نقاط ضعف کشور در جذب سرمایه‌گذاران در حوزه‌های مختلف تلقی می‌شود که هنوز هم در برخی محافل، انرژی ارزان را به‌عنوان یکی از مزیت‌های سرمایه‌گذاری در کشورمان معرفی می‌نمایند. درواقع می‌شود اینچنین گفت که «در ایران برق اگر باشد، ارزان است!». به‌صورت متعدد هم شنیده می‌شود که از عدم امکان جذب سرمایه‌گذاری در احداث نیروگاه‌ها به‌عنوان دلیل بروز این ناترازی نام برده می‌شود. بدیهی است سازمان انرژی‌های تجدیدپذیر و بهره‌وری انرژی برق (ساتبا) به‌صورت مستمر اقدامات متعددی را برای تسهیل و متنوع‌سازی فضا جهت جذب سرمایه‌گذاری در این حوزه انجام می‌دهند؛ اما انعکاس این اقدامات به سرمایه‌گذاران خارجی بالقوه از طریق اتصال آن‌ها به مذاکرات هدفمند با شرکت‌های معتبر در زمینه انرژی خورشیدی یا تفکیک اقدامات برای دسته‌بندی مخاطبان و جذب هریک از سرمایه‌گذاران هدف برای احداث نیروگاه در مقیاس‌های متعدد از طریق تعریف مشوق‌های متعدد هدفمند و تخصصی براساس شرایط و توان خاص هر مخاطب، اقدامی است که باید به‌صورت منسجم با همکاری دستگاه‌های متعدد ذی‌ربط انجام شود.

به‌جهت جغرافیایی یکی از انتظاراتی که همواره از سازوکار سرمایه‌گذاری خارجی در کشور انتظار می‌رود، توجه به رفع نیازهای مناطق محروم و به‌ویژه استان‌های مرزی یا اجرای برنامه‌های توسعه منطقه‌ای نظیر مکران یا توسعه دریامحور است که عموماً در قالب جذب سرمایه از کشورهای همجوار مورد تأکید قرار می‌گیرد. با این حال، حتی درصورت توفیق هم حد مطلوب این تلاش‌ها به حسن میزبانی از سرمایه‌گذاران مایل به سرمایه‌گذاری در سرزمین‌های موردنظر محدود گردیده و کمتر می‌توان سرمایه‌گذاری خارجی را محلی برای برنامه‌ریزی واقع‌گرا در راستای تأمین نیازهای مناطق موردنظر یافت. چنین امری جز در جریان یک فرآیند چندوجهی که از شناسایی ظرفیت‌ها و نیازها شروع شود و پس از اولویت‌بندی و تعریف پروژه‌های قابل مذاکره، با مشوق‌دهی هوشمندانه به شناسایی سرمایه‌گذاران هدف و نهایتاً ایجاد فرآیند تسهیل شده برای اجرای پروژه از طریق سرمایه‌گذاری خارجی امکان‌پذیر نمی‌باشد.

یک مثال محدودتر! تجربه نگارنده از مذاکرات متعدد با تولیدکنندگان یا توجه به موضوعات طرح شده از سوی تولیدکنندگان کالاهای مختلف، حکایت از این دارد که در موارد متعددی به‌ویژه درخصوص محصولاتی که علیرغم تولید در داخل امکان رقابت با نمونه‌های خارجی را ندارند، فقدان تکنولوژی بخشی از محصولات میانی زنجیره ارزش در داخل کشور است و همین موضوع منجر به از بین رفتن قدرت رقابت با تولیدکنندگان خارجی می‌گردد. در چنین مواردی، شناسایی این حلقه‌های مفقوده از سوی تشکل‌های بخش خصوصی نظیر اتاق‌های بازرگانی، تعاون یا اصناف می‌تواند محور اقداماتی در راستای شناسایی شرکت‌های بین‌المللی دارای تکنولوژی در زمینه موردنظر و اتصال آن‌ها با تولیدکنندگان مرتبط موجود در کشور قرار گیرد تا با استفاده از ظرفیت دیپلماسی اقتصادی، بشود زمینه رفع این نیاز را در سطح کشور فراهم نمود.

بدیهی است که وزارت امور اقتصادی و دارایی را نه می‌توان مسئول بروز ناترازی برق دانست، نه توسعه نامتوازن در کشور حاصل عملکرد این وزارتخانه شناخته می‌شود و نه امکان سوال درمورد عدم اقدام هدفمند برای تکمیل زنجیره‌های ارزش راهبردی از مجموعه این وزارتخانه وجود دارد.

توجه به این سبد متنوع و بزرگ از نیازها و انتظاراتی که می‌شود رفع آن‌ها را از سرمایه‌گذاری خارجی طلب کرد و تلاقی آن با محدودیت‌های واقعی موجود کشور، چه به‌جهت ساختاری و چه به‌جهت منابع، می‌تواند منجر به این ایده گردد که لازم است نگاهی فراگیر، سرمایه‌گذاری خارجی را با افزودن یک نگاه پیشینی و هدفمند، از مجموعه‌ای از اقدامات پسینی کمی آمارمحور به یک «رویکرد توأمانی کیفی کارکردمحور» رهنمون نماید.

با درنظر داشتن این چندوجهی و فارغ از تمام اختلاف نظرات درخصوص توفیق دولت‌ها در جذب سرمایه‌گذاری خارجی، به‌نظر می‌رسد در این موضوع تفاوت چشمگیری میان دوره‌های مدیریتی کشور مشاهده نگردد که در هیچکدام دوره‌های طی شده، سرمایه‌گذاری خارجی به‌عنوان منبع قابل اتکایی از سرمایه و دانش فنی برای تحقق نیازهای توسعه‌ای از پیش تعیین‌شده کشور مورد اتکا واقع نگردیده‌است (با اندکی تحفظ در حوزه نفت و گاز که ملاحظات خاص خود را دارد).

بر این مبنا، درصورتی که بتوان مجموعه انتظارات از سرمایه‌گذاری خارجی را از طریق اولویت‌بندی نیازهای کشور در یک سوی معادله قرار داد و ابزارهای در اختیار، مشوق‌های هدفمند، ظرفیت اقتصادی واقعی جذب سرمایه‌گذاری خارجی در کشور و سایر عوامل عینی اثرگذار را در سوی دیگر معادله درنظر گرفت، می‌توان امید داشت که در نگاه کلی توسعه کشور، سرمایه‌گذاری خارجی هم بتواند کارکرد خود را به‌ویژه در بخش افزایش بهره‌وری تولید به‌دست آورد.

در نهایت، با این نگاه فراگیر، به‌نظر می‌رسد آسان‌تر بتوان بر پیشنهاد ایجاد ساختاری در ذیل رئیس‌جمهور برای مدیریت فراگیر مجموعه اقدامات پیشینی و پسینی مرتبط با سرمایه‌گذاری خارجی تأکید نمود.


علیرضا حاجعلی

پژوهشگر حقوق توسعه و سرمایه‌گذاری خارجی