نظام هنجاری رسانه و مصادرۀ مفهوم تنظیم‌گری(1)

عموماً وقتی درمورد مفهوم تنظیم‌گری و به‌طور خاص تنظیم‌گری رسانه صحبت می‌شود، بحث‌ها با مسائل تنظیم‌گری ایران، چالش‌های اجرایی نهادهای تنظیم‌گر، ابزارهای تنظیم‌گری، مقررات، صدور مجوز و مواردی از این دست پی گرفته شده و نگاهی نسبتاً عملیاتی مدنظر قرار می‌گیرد. هرچند مباحث عمیق و گسترده‌ای ذیل موارد یادشده مطرح می‌شود، مباحثی که یک لایه عقب‌تر از آن‌ها هستند به‌طور ضمنی کمتر موردتوجه قرار می‌گیرند. بهتر است با چند سؤال به روشن‌ترشدن بحث کمک کنیم:

1. چرا دستگاه‌های ناظر و تنظیم‌گران حداقل در حوزۀ رسانه، رسالت و کارکرد اصلی خود را محصور در اعطای مجوز و سامان‌دهی ارائه‌دهندگان خدمات یا تدوین و ابلاغ دستورالعمل‌های موضوعی و نظارت بر مبنای آن‌ها می‌دانند؟ آیا این موارد ابزارهای محوری تنظیم‌گری به حساب می‌آیند؟

درست است که صدور مجوز و تنظیم مقررات به‌خودی‌خود بخش مهمی از کارکرد تنظیم‌گری به شمار می‌رود؛ اما اگر نگاه تک‌بعدی‌ای به مفهوم و کارکرد نداشته باشیم، این‌گونه مجوزدهی یا تنظیم مقررات خود کارکرد و دلیلی دارد که چندان به آن توجه نمی‌شود.

2. چرا نگاه تنظیم‌گران ایرانی به کارکردهای سنتی هم تک‌بعدی است و صدور مجوز را زیرکارکردی با فرایندی نسبتاً یکسان برای تمامی بازیگران خصوصی می‌بینند؟ ولو اینکه در برخی موارد الزام‌های دریافت مجوز متفاوت باشد.

3. از سوی دیگر، چرا بخش خصوصی نیز یکی از غایت‌های خود را در دریافت صرف مجوز تعریف کرده و آن را از نقاط مثبت فعالیت خود تلقی می‌کند؟ چرا این مسئله را وسیله‌ای برای بهره‌مندی از خدمات و تسهیلات نمی‌بیند؟ در اینجا منظور از خدمات، فقط عدم برخوردهای قضایی یا مواردی همچون امکان بهره‌مندی از قابلیت انجام تراکنش‌های مالی نیست.

برای پاسخ به این سؤالات، بهتر است بحث را با مفهوم منافع یا مصالح عمومی آغاز کنیم.

منافع عمومی؛ مفهوم عمیقی که سطحی تلقی‌ شده

وقتی صحبت از تنظیم‌گری به میان می‌آید، وظیفۀ تنظیم‌گر را صیانت از منافع عمومی معرفی می‌کنند. با وجود درستی این نکته، هیچ اشاره‌ای به مبدأ و ریشۀ شکل‌گیری آن منافع عمومی یا آن نظام هنجاری‌ای که این منافع عمومی را به وجود آورده نمی‌شود؛ بنابراین، به‌طور معمول این منافع عمومی را بر اساس اصول دینی یا قوانین و اسناد بالادستی موجود می‌دانند؛ بدون اینکه اشارۀ عمیقی به تعریف دقیق این منافع عمومی و مواد مختلف آن شود.

همۀ نظام‌های حکمرانی به‌صورت کلی و در حوزه‌های مختلف و نهادهای گوناگونی همچون رسانه، اصول و منافعی تحت‌عنوان منافع عمومی دارند که در ایران با وجود برخی تفاوت‌ها، مصالح عمومی نیز نامیده می‌شود. تنظیم‌گران نیز وظیفۀ اصلی خود را حفاظت از این منافع عمومی می‌دانند. این منافع و اصول ریشه در چند عامل مهم دارد:

1. عامل اول، فلسفه و نظام سیاسی حاکم بر نظام حکمرانی آن کشور است. نظام سیاسی حاکم و نگاه آن نسبت به هرگونه فعالیتی در هرکدام از نظام‌های حکمرانی، عاملی تعیین‌کننده است. در اینجا نگاه نظام سیاسی و فلسفۀ سیاسی پشت آن به منافع عمومی و مفاهیم مادر در هر حوزه، اهمیت زیادی دارد.

2. عامل بعدی، نظام اقتصادی حاکم بر آن کشور و تمامی ابعاد مختلف آن از جمله مباحث مربوط به مالکیت، مباحث رقابتی و موارد مربوط به آن است.

3. همچنین برخی قواعد عرفی و قوانین نانوشته در هر صنعت یا به‌طور کلی نظام حکمرانی آن صنعت عامل تعیین‌کننده‌ای است.

برخی قواعدی که در طول زمان و بدون وابستگی به موارد یادشده جا افتاده‌اند نیز باید به آن‌ها افزوده شوند.

منافع عمومی در نظام حکمرانی رسانه به سرفصل‌هایی همچون مالکیت، دسترسی، حدود آزادی بیان، تنوع محتوایی و ژانری، تکثر و چندصدایی، حرفه‌ای‌گرایی و چند مورد دیگر اطلاق می‌شود.

مفهومی همچون مالکیت را در نظر بگیرید. در یک نظام حکمرانی که مالکیت اصالتاً دولتی یا حاکمیتی بوده و بخش خصوصی هم یا در حاشیه قرار داشته یا تلاش می‌شده جریان اصلی محسوب نشود، طبیعی است که مالکیت خصوصی غالب و ورود بازیگران قدرتمند بخش خصوصی چندان مطلوب نیست. در عین حال، در یک نظام حکمرانی که مالکیت اصالتاً برای بخش خصوصی است، حضور بازیگران بخش خصوصی با نگاهی که در مورد اول یاد شده همراه نیست.

یکی از چالش‌های بسیار مهمی که سیاست‌گذاران، تصمیم‌گیران و البته نهادهای تنظیم‌گر با آن مواجه‌اند، فهم‌نشدن عمیق و مبنایی سیاست‌ها و تصمیم‌های اتخاذشده و به‌تبع آن عملکرد اجرایی است. گاهی تلاش می‌شود با استفاده از مفاهیمی که ذیل منافع عمومی یاد شد، اهداف یا سیاست‌هایی تدوین و اعلام شود؛ تلاش نیز بر آن است که این منافع یا مصالح عمومی محقق گردند؛ اما در عمل و بعد از گذشت دورانی از عملکرد، نتیجه بیشتر به‌سمت آن نظام هنجاری اصلی (درست یا غلط) مایل است. تنظیم‌گری رسانه در ایران چنین وضعی دارد.

مصادرۀ خواسته یا ناخواستۀ تنظیم‌گری رسانه در ایران

در طول سالیان مختلف و در رسانه‌های متفاوت، از مطبوعات گرفته تا سینما و به‌طور کلی رسانه‌های صوتی‌تصویری، تنظیم‌گری مفهومی بوده که خواسته یا ناخواسته با محدودگری ترادف پیدا کرده است؛ هرچند در رسانه‌هایی همچون سینما و تا حدی مطبوعات، این هم‌معنایی کمتر به چشم می‌خورد. ریشۀ چنین ترادفی را باید در نگاه هنجاری به بخش خصوصی و مالکیت خصوصی دانست. در کنار آن، کارکردی که برای هرکدام از رسانه‌ها در طول تاریخ معاصر و به‌‌طور انباشتی در نظر گرفته شده است نیز اهمیت دارد.

هرچند صدور مجوز، تنظیم مقررات و نظارت جزو زیرکارکردهای اصلی تنظیم‌گری در نظام حکمرانی رسانه محسوب می‌شوند، محصورشدن عملکرد تنظیم‌گر در این زیرکارکردها یا متصل‌نبودن آن‌ها با کارکرد تسهیلگری، نتیجه‌ای جز محدودگری در بر نخواهد داشت؛ روندی که در بسیاری از موارد در نظام تنظیم‌گری رسانۀ ایران طی شده است. این نگاه در تدوین قوانین و مقررات و نهادسازی‌های مرتبط با نظام تنظیم‌گری نیز به چشم می‌خورد و در سطوح دیگر نیز به همین شکل نمود پیدا می‌کند. نمونه‌هایی همچون ارائۀ تسهیلات مالی و موارد این‌چنینی به ارائه‌دهندگان خدمات در نظام حکمرانی رسانه نیز چندان نظام‌مند و یکپارچه نیست. اما ریشۀ این روند در کجاست؟

به نظر می‌رسد نظام هنجاری رسانه در ایران، دست‌کم در برخی از رسانه‌ها، با توجه به سیر تاریخی خود و نگاهی که بر اساس آن سیر به بخش خصوصی دارد، بخش خصوصی را «آنچه که باید محدود شود» یا «آنچه که در حال انجام فعالیتی غیرمجاز است و همین فعالیت فعلی آن باید سامان‌دهی شود» می‌بیند. بر همین اساس، این نگاه هنجاری و ترجمان آن در منافع عمومی، که البته در واژگان خود را بروز نمی‌دهد، بر عملکرد تنظیم‌گران سایه می‌اندازد و مفهوم تنظیم‌گری به آنچه که توضیح داده شد مقلوب می‌گردد و نگاه توسعه‌ای کم‌رنگ می‌شود. ادعای اقدامات تسهیل‌گرانه و توسعه‌ای نیز در عمل فروکش کرده و به پس‌زمینه منتقل می‌شود. در نهایت، منافع عمومی با محوریت این نگاه تعریف شده و در عمل خود را نشان می‌دهد و مفاهیم نوینی چون تنظیم‌گری هم‌گرا در راستای همین نگاه مصادره می‌شود. این نگاه هنجاری در چند سطح خود را نشان می‌دهد:

1. سطح نهادسازی و ظهور تنظیم‌گران و تعیین اهداف و وظایف نوشته و نانوشتۀ آن‌ها؛

2. سطح ایفای کارکرد توسط تنظیم‌گران همچون نگاه به مجوزدهی و رفع یا عدم رفع موانع ورود بازیگران جدید به صنعت؛

3. سطح تلقی بخش خصوصی از کارکرد تنظیم‌گری و تبعیت از تصمیم‌های تنظیم‌گر.

نمونه‌های مختلفی در اثبات فرض یادشده و ابعاد مختلف آن وجود دارد که برخی از آن‌ها عبارت‌اند از عملکرد سازمان سینمایی وزارت ارشاد در سال‌های گذشته، عملکرد ساترا از ابتدای تأسیس، عملکرد هیئت نظارت بر مطبوعات به‌عنوان تنظیم‌گران اصلی نظام حکمرانی رسانه در کنار شورای عالی فضای مجازی که کارکرد هماهنگی و سیاست‌گذاری دارد اما گاهی به‌اشتباه کارکرد تنظیم‌گری نیز ایفا می‌کند. عملکرد بازیگران قانون‌گذار و سیاست‌گذار مانند مجلس شورای اسلامی که در همین راستا به تدوین قوانین می‌پردازند نیز قابل‌ذکر است.

هرچند از بعد هنجاری نمی‌توان نگاه موجود نسبت به بخش خصوصی را زیرسؤال برد، مسئلۀ طرح‌شده به‌صورت کلی یکی از فرض‌های اصلی است که نمونه‌های مختلفی برای اثبات آن وجود دارد و می‌توان با بررسی بیشتر، مواردی خلاف آن را نیز ثابت کرد؛ با این حال، در نگاه کلان هنجاری خلل چندانی وارد نمی‌کند. خلق نظام تنظیم‌گری هم‌گرا نیز به هم‌گراشدن این نگاه کمک می‌کند و تعارض نهادی، تنظیم‌گری بخشی و مفاهیمی از این دست در لایۀ بعدی بحث این یادداشت قرار می‌گیرند. ناهماهنگی سیاستی، حضور چند تنظیم‌گر در یک حوزه از رسانه و مواردی از این قبیل نیز پاسخ مناسبی برای حل این نگاه هنجاری نیستند و مسئله را از لایۀ هنجاری و معرفتی به لایۀ مدیریتی و تا حدی سیاستی تقلیل می‌دهند. در واقع این مسائل خود زاییدۀ نگاهی هنجاری و البته ناهماهنگی‌های سیاستی برخاسته از آن هستند. برخی از سیاست‌گذاران و تصمیم‌گیران نیز در پاسخ به این سؤالات هنجاری، اغلب با نگاه و عملکرد مدیریتی به مسئله می‌پردازند. تدوین آیین‌نامه‌ها، تشکیل کمیسیون‌ها و در کل ساختارها، اصلاح ساختارهای سازمانی، تخصیص بودجه و... همگی از همین دست پاسخ‌ها هستند.

بررسی سیر دقیق تلاش‌ها برای نهادسازی و تنظیم‌گری از بعد تاریخی و البته سیاستی، به روشن‌ترشدن مسئلۀ این یادداشت کمک خواهد کرد، که در شماره‌های بعدی نشریه به آن پرداخته خواهد شد. در پایان، نکتۀ مهم دیگر این است که موارد یادشده در این یادداشت، که در شماره‌های بعدی نشریه بیشتر بدان پرداخته خواهد شد، نافی بررسی عملکرد تنظیم‌گران رسانه و ابعاد مختلف تنظیم‌گری رسانه در ایران چه از منظر تاریخی و چه ابعاد دیگر نیست و مسائل مختلف آن بیشتر واکاوی خواهد شد. این سطح از تحلیل بر اساس سطوح یادشده، لایۀ بنیادین بررسی‌های بعدی خواهد بود.

این یادداشت در شماره‌ی دوم نشریه‌ی رستاک، نشریه‌ی تخصصی مطالعات حکمرانی رسانه‌ی ایران در اسفند 1400 منتشر شده است. برای دریافت این شماره از این نشریه به اینجا مراجعه کنید.

همچنین شماره‌ی سوم رستاک نیز با پرونده‌ی ویژه‌ی «دیده‌بان تحول در رسانه‌ی ملی» به زودی منتشر خواهد شد. برای دسترسی به اخبار بیشتر به کانال تلگرام رستاک سر بزنید!
صفحه‌ی رستاک در ویرگول هم به تازگی راه افتاده و مطالب رستاک و دیگر مطالب مرتبط با مطالعات حکمرانی رسانه در ایران در آن به اشتراک گذاشته می‌شود.