نگاهی هوشمندتر به مشارکت عمومی - خصوصی

یکی از موتورهای پیشران اقتصاد، وجود نهادهای عمومی و دولتی متعددی است که پاسخگوی ابعاد مختلفی از زندگی شهروندان هستند و به همین دلیل، همواره پروژه‌های اجرایی متعددی در دست انجام دارند. بر اساس نتایج بررسی‌های صورت گرفته در این خصوص، نهادهای دولتی که به اهمیت مدیریت ریسک در مشارکت عمومی - خصوصی[1] (PPP) پی برده و در برخی از موارد با بخش خصوصی همکاری موثر داشته و یا سازوکار مدیریت ریسک برای خود به وجود آورده‌­اند، موفقیت بالاتری در بهره‌برداری از پروژه‌هایی داشته‌اند که با مدل مشارکت عمومی- خصوصی اجرا شده است. با این حال، تعداد زیادی از نهادهای دولتی تجربه مدیریت ریسک و انتقال آن به بخش خصوصی در انجام پروژه‌­های بزرگ را ندارند. اغلب این نهادها سازوکار مدیریت ریسک را نیز برای خود فراهم نکرده‌­اند. در این مقاله، دیدگاه‌های موجود و مطلوب در خصوص مدیریت، قیمت‌گذاری و انتقال ریسک در پروژه‌های عمومی- خصوصی را مورد بررسی قرار می‌دهیم.

مشارکت عمومی - خصوصی از جمله روش‌های کارآمد برای ایجاد و تکمیل پروژه‌­های زیرساختی بزرگ است. در مقایسه با راهکارهای قدیمی، این استراتژی می‌تواند در عین افزایش مشارکت بخش خصوصی در پروژه‌­های زیرساختی، منجر به افزایش کیفیت اجرا و بهره­‌وری پروژه‌­ها شود. با استفاده از این روش می­‌توان هزینه‌­های پروژه را در مدت زمان زیادتری توزیع نموده و این امکان را به بخش عمومی داد که در حوزه‌­هایی که امکان مشارکت بخش خصوصی وجود ندارد سرمایه­‌گذاری کوتاه‌­مدت و زودبازده نماید. اگرچه، تجربه نشان داده است که نمی‌توان PPPها را به عنوان راهکاری برای جبران کمبود بودجه بخش‌­های عمومی دانست، ولی از این ابزار می‌توان به عنوان سازوکاری جهت انجام بهینه­ و پربازده­ پروژه‌­ها بهره برد.

علی‌رغم مزایایی که PPPها دارند، در بسیاری موارد هنوز نتوانسته‌­اند آنطور که باید مشارکت بخش خصوصی را جلب کنند و در نتیجه پروژه‌­ها با معضلات قدیمی همچون تاخیر در تحویل و اجرا، هزینه بالا و سایر مشکلات و پیچیدگی­‌ها مواجه می‌شوند. یکی از مهم ترین چالش­‌ها این است که معمولاً نهادهای دولتی از ظرفیت بالقوه بخش خصوصی در ارزیابی، قیمت‌­گذاری و مدیریت ریسک استفاده مناسبی نمی‌کنند. اکثر PPPهایی که ریسک را منتقل نمی‌کنند - و به دنبال آن، از ظرفیت مدیریت ریسک بخش خصوصی به طور مناسبی استفاده نمی­‌کنند - خروجی مورد انتظار را نخواهند داشت.

استفاده از ظرفیت و تجربه بخش خصوصی در مدیریت جامع و شفاف ریسک در پروژه­‌های بزرگ، یکی از پیشنهادات اصلی در این زمینه است. انتقال ریسک و مسئولیت‌­های خاص پروژه در تمام چرخه عمر آن، از جمله توسعه، ساخت و بهره­‌برداری به سرمایه‌­گذاران بخش خصوصی از مزیت­‌های نگرش جدید در حوزه مدیریت ریسک است. در عین حال بخش دولتی مالک قانونی پروژه باقی می­‌ماند. این رویکرد اغلب مستلزم در نظرگیری حق بیمه‌­ای است که در پروژه­‌های بزرگ بخش خصوصی، بخش عمده معادله هزینه است و به همین دلیل باید در محاسبات مربوط به PPP گنجانده شود.

با درنظرگیری و تعیین قیمت ریسک به صورت جامع و شفاف، دولت‌­ها می­‌توانند از تخصص بازیگران بخش خصوصی به نحو مناسبی استفاده کنند. تعیین سطح مطلوب مشارکت و انتقال ریسک به بخش خصوصی به اتمام پروژه‌­های بیشتری در زمان و بودجه مقرر، استفاده بهتر از منابع دولتی و در نهایت، رضایت عمومی جامعه از نتیجه پروژه‌ها منجر می‌شود.

دیدگاه­‌های متفاوت در مورد ریسک

یکی از دلایل اصلی این موضوع که چرا PPP ها در یافتن سطح مناسب مشارکت بخش خصوصی ناکام می‌­مانند و نتایج دور از سطح مورد انتظار است، دیدگاه متفاوت بخش دولتی و خصوصی در مورد ریسک با یکدیگر است. بسیاری از نهادهای بخش دولتی در بحث مدیریت ریسک، بر روی تعریف از پیش تعیین شده‌ای در خصوص شفافیت و انطباق با قوانین تدارکات، تمرکز می­‌کنند. این امر نیز ناشی از نیاز آن­ ها به در نظرگیری عواملی نظیر محدودیت­‌های بودجه، جریان کم معاملات و عوامل دیگری از این قبیل است. در طرف مقابل، ریسک‌­های مربوط به ساخت و ساز، عملیات و کسب‌وکار همیشه وجود دارند اما در نظر گرفته نمی‌شوند.

به طور مثال، ریسک­‌هایی نظیر افزایش هزینه یا تاخیر در ساخت­‌وساز، عواقب خاصی برای بخش دولتی ندارد. دولت­‌ها به ندرت با مشکلات نقدینگی روبرو می‌شوند و شکست یک پروژه، در بیشتر موارد، بر اعتبار دولت تأثیر نمی­‌گذارد. بودجه اضافی مورد نیاز از بودجه دولت (یعنی از مالیات دهندگان) تأمین می‌شود و مزایا و منافع این پروژه زمان بیشتری طول می‌­کشد تا پدیدار شود.

بر خلاف بخش عمومی، در بخش خصوصی ریسک­‌های ساخت و ریسک‌های تجاری می‌تواند پیامدهای مالی عظیمی به همراه داشته باشد.(شکل1) افزایش بیش از 10 درصدی هزینه می تواند به این معنی باشد که شرکت سودی نبرده و مدیر پروژه مجبور است به دنبال کار جدید باشد! تعداد زیادی پروژه از این دست می‌تواند به معنای ورشکستگی کل شرکت باشد. به همین دلیل، پیمانکاران خصوصی موفق توانمندی‌­های بالایی در مدیریت ریسک در کل چرخه عمر یک پروژه، از توسعه و ساخت تا پایان مرحله بهره‌­برداری، ایجاد کرده‌اند. سرمایه‌­گذاران خصوصی و وام‌­دهندگان، مکانیزم‌­های پیچیده کنترلی را در این زمینه توسعه داده‌اند. این مکانیزم‌­ها اهرمی هستند که شرکت‌­ها بدون آن‌­ها قادر به ادامه حیات خود نیستند.

بنابراین، شرکت‌­های خصوصی در مواجهه با ریسک‌های سرمایه‌گذاری و اجرای PPP، تنها به پذیرفتن ریسک بسنده نمی‌کنند، بلکه ریسک‌ها را به طور فعال را مدیریت کرده، قیمت آن و خسارت مالی ناشی از ریسک را نیز تعیین می‌­کنند. این مسئله یکی از ارکان اصلی بازارهای خصوصی است. تقبل ریسک هزینه­‌ای به همراه دارد و مجموعه‌­هایی که ریسک می­‌کنند باید برای این کار هزینه‌­ای پرداخت کنند. این تفاوت عمده در مدیریت ریسک میان بخش دولتی و بخش خصوصی منجر به عدم هماهنگی در PPPها و در مورد آنچه هر یک از طرفین به عنوان تخصیص بهینه ریسک‌ها می‌داند، می‌شود. پیامدهای تقبل ریسک برای هر یک از طرفین متفاوت بوده و بنابراین میزان حساسیت آن­ها نسبت به ریسک نیز متفاوت است.

چگونه PPPها در مسیر اشتباه قرار می‌گیرند ؟

در این قسمت نحوه ناهماهنگی در خصوص موضوع نحوه در نظرگیری ریسک نشان داده می­‌شود. یک نهاد دولتی از یک توسعه دهنده خصوصی می‌خواهد که در مناقصه پروژه آینده شرکت کند. در این مناقصه، توسعه دهنده همه ریسک‌­ها را در نظر می گیرد. این ریسک­‌ها شامل ریسک ساخت‌­وساز، ریسک‌­های تجاری پس از اتمام پروژه و سایر موارد است. علاوه بر هزینه‌­های اولیه مورد نیاز برای تحویل پروژه، توسعه‌­دهنده حق بیمه ریسک را برای پوشش اقدامات و فعالیت‌های اضافی مورد نیاز برای کاهش و مدیریت ریسک اضافه می‌­کند. این موارد شامل کنترل‌­های اضافی، مواد اولیه باکیفیت‌­تر، مدیران پروژه با تجربه‌­تر و شاید حتی یک پاداش مالی برای توسعه دهنده است تا بتواند با موفقیت از زیان‌­های احتمالی جلوگیری کند.

در بخش خصوصی اگر ریسک پروژه خاصی را بر عهده بگیرید، حق بیمه دریافت می‌کنید. اما از نظر دولت برخی از حق بیمه‌­های ریسک، هزینه‌­های غیر ضروری به نظر می‌رسند (برای مثال، حق بیمه اضافی که توسط یک پیمانکار برای تقبل ریسک میان پیمانکاران فرعی و ارائه راه حل یکپارچه دریافت می شود). این کار ممکن است حکمرانی خوب و کنترل مالی به نظر برسد، اما از آن جهت کوته­‌بینانه است که عناصر بودجه­‌ای را به تنهایی و نه در نظرگیری ریسک در طول چرخه عمر پروژه، در نظر می‌گیرد. بنابراین، این­گونه به نظر می­‌رسد که فرض اصلی بخش عمومی این است که این ریسک‌ها باید به صورت رایگان مدیریت شوند.

وقتی توسعه‌­دهنده خصوصی توضیح می‌­دهد که مدیریت ریسک نیاز به حق بیمه دارد، دولت اغلب با ارائه پشتیبانی اضافی از طریق ضمانت‌نامه یا ابزارهای مشابه، ریسک را بر عهده می‌­گیرد. حق بیمه ریسک از بین می رود، اما خطرات احتمالی برطرف نمی‌شوند و از قابلیت‌های بخش خصوصی در مدیریت ریسک استفاده نمی‌شود. این پروژه ممکن است در ابتدا هزینه کمتری داشته باشد، اما این پس اندازهای اولیه در صورت محقق شدن ریسک‌ها، بعداً با هزینه بالایی همراه خواهد بود. در چنین مواردی، این پروژه دیگر یک مشارکت عمومی- خصوصی واقعی نبوده و به روش­‌های سنتی نظیر پروژه‌های پیمانکاری نزدیک­تر است.

از آن­جا که ریسک‌های زیادی از سمت توسعه‌­دهنده خصوصی به سمت نهاد دولتی بازگردانده شده‌‍­است، خطرات به طور موثر برطرف نمی‌شوند و منجر به مسائلی همچون افزایش هزینه، پیچیدگی و تأخیر می شود(شکل2). در بیشتر موارد، هزینه­‌های اضافی ناشی از آن به میزان قابل توجهی بالاتر از حق بیمه اولیه است که توسعه دهنده در ابتدا به دنبال آن بود. این مسئله به آن دلیل است که پیشگیری از مشکلات به طور کلی آسان تر بوده و هزینه کمتری نسبت به حل آنها دارد.

اگرچه برخی از بخش‌­های دولتی هوشمندانه‌­تر عمل کرده و بر روی ریسک ناشی از پروژه‌های بزرگ زیرساختی قیمت­‌گذاری می‌­کنند، اما حتی در این صورت نیز، آن‌ها تمایل دارند اینگونه هزینه‌ها را دست کم بگیرند. به عنوان مثال، آنها ممکن است 5 تا 10 درصد حق بیمه بپردازند، در صورتی‌ که ممکن است در گذشته به طور متوسط 20 تا 30 درصد برای هزینه­‌های مازاد پرداخته باشند. بنابراین، بخش دولتی هزینه واقعی این ریسک‌ها را نمی‌پردازد، بلکه هزینه­‌ای را می‌­پردازند که این خطرات در شرایط ایده‌آل (یا آنچه که در حال حاضر بودجه آن را دارند) می‌تواند داشته باشد.

ارزش واقعی مشارکت بخش خصوصی: مدیریت ریسک چندلایه

پروژه­‌های زیرساختی مدرن بسیار پیچیده بوده و نیاز به برنامه­‌ریزی، ساختاردهی، تحویل و تأمین مالی موثر، قابل اعتماد و مقرون به صرفه دارند. چنین پروژه‌­هایی به استراتژی نیاز دارند که به طور مناسب عدم قطعیت و تنوع زیادی از ریسک­‌ها و خطرات را که پروژه با آن مواجه است را در نظر بگیرد. پیچیدگی این پروژه­‌ها مستلزم تقسیم نقش­‌ها و مسئولیت‌­ها بین بازیگران متخصص و حرفه‌ای (مانند پیمانکاران و اپراتورها) است. اما این امر منجر به خطرات قابل توجهی در بین ذی‌نفعان مختلف می‌­شود که در طول چرخه عمر پروژه به وقوع می‌پیوندد و باید از ابتدا پیش‌­بینی و مدیریت شوند.

قابلیت­‌های مدیریت ریسک در بخش خصوصی، طیف وسیعی از ریسک‌­های مرتبط را اغلب با تمرکز ویژه بر اثرات بالقوه تجاری و مالی آن­ها بررسی می­‌کند.

این واقعیت که ریسک‌ها می‌توانند در مراحل بعدی پروژه تحقق یابند، در حالی که در مراحل اولیه در نظر گرفته‌ شده‌اند، روشن می‌سازد که یک فرایند مدیریت ریسک سرتا­سری مورد نیاز است. بخش خصوصی تنها در صورتی که پاسخگوی اصلی در خصوص تحویل و بهره‌برداری پروژه باشد، می‌تواند از همان ابتدا در مرحله برنامه‌­ریزی و ساختاردهی فرآیندهای قوی مورد نیاز برای مدیریت ریسک را در دست گرفته و این فرآیندها را در طول عمر پروژه به کار گیرد و به طور مداوم توسعه دهد. این امر نیز مستلزم داشتن مالکیت عادلانه (یا سهام مشابه) در پروژه است.

علاوه بر سهام‌داران (معمولاً توسعه‌دهنده)، یک لایه ثانویه مدیریت ریسک نیز وجود دارد: وام‌دهندگان پروژه. از آنجایی که ارائه وام‌دهندگان در روند صعودی پروژه سهیم نیستند، و حق بیمه ثابت و کمتری نسبت به سرمایه‌گذاران حقوقی دریافت می‌کنند، در نتیجه بیشتر به روند نزولی پروژه توجه داشته و روی ریسک‌های پروژه متمرکز هستند و تمایل دارند دیدگاه دقیق‌تری از تحلیل ریسک، مدیریت ریسک و نظارت بر ریسک داشته باشند.

ساختار تامین مالی و مدیریت استقراض پروژه‌­ها که به مدیریت ریسک در طول چرخه عمر پروژه و یا حداقل یک دوره وام دهی منجر می‌شود. تأمین مالی پروژه یک ساختار غیرمنابعی[2] (یا با منابع محدود) است که در آن مسئولیت سهامداران شرکت پروژه محدود به سرمایه‌­گذاری آن‌ها می‌شود. وام‌دهندگان پروژه در درجه اول به جریان نقدینگی پروژه برای بازپرداخت تکیه می‌کنند و دارایی­‌ها، حقوق و منافع پروژه به عنوان وثیقه ثانویه در نظرگرفته می‌­شود. اما از آن‌جا که تأمین مالی عمدتا برای پروژه­‌های جدید استفاده می‌شود، هیچ سابقه‌ای از جریان نقدینگی پروژه و هیچ دارایی ترازنامه‌ای در زمان تصویب اعتبار وجود ندارد. وام دهندگان باید بر تعداد جریان نقدی و طرح کسب‌وکار و برآورد قابلیت‌های مدیریت ریسک و تخصیص آنها بین طرفین تکیه کنند.

به همین دلیل، وام‌دهندگان مالی پروژه در معرض همه ریسک­‌هایی قرار می­‌گیرند که بر جریان نقدی آینده در طول چرخه عمر وام تأثیر می‌­گذارد. برای ارزیابی این ریسک­‌ها، وام‌دهندگان تحلیل مالی و ریسک چرخه کامل پروژه را انجام می‌دهند. آن­‌ها بر ساختار قراردادی پروژه تأثیر می‌­گذارند تا خطرات و مسئولیت‌­ها را بین همه ذی­‌نفعان پروژه تخصیص داده و ریسک­‌های پروژه را در طول چرخه وام نظارت کنند. رویکرد چرخه عمر تأمین مالی پروژه برای مدیریت ریسک برای هر پروژه PPP ضروری است.

نتیجه‌­گیری

قابلیت مدیریت ریسک‌­های تجاری و مالی بخش خصوصی که افزایش بهره­‌وری معنادار در پروژه­‌های PPP را به دنبال دارد، ایجاب می‌کند تا قسمت عمده‌­ای از ریسک­‌های موجود در پروژه با هدف موفقیت پروژه، به سمت ذی­‌نفعان بخش خصوصی انتقال پیدا کند. این در حالی است که سیاست‌گذاران و همچنین بخش خصوصی نیازمند تطبیق دیدگاه در نگاه به ریسک‌های انجام پروژه و قیمت‌گذاری روی آن هستند. با توجه به تاریخچه متفاوت نگاه بخش‌های عمومی و خصوصی به موضوع ریسک، این امر کماکان یک چالش محسوب می‌شود.

افزایش مشارکت بخش خصوصی در پروژه های زیرساختی، به ویژه پول در معرض ریسک بخش خصوصی می‌­تواند منجر به افزایش بهره­‌وری شود. اما تنها در صورتی این امر محقق می‌­شود که توسعه‌­دهندگان بخش خصوصی این فرصت را داشته باشند که مهارت‌­های مدیریت ریسک خود را از طریق انتقال معنادار ریسک و مسئولیت ها به آن­ها به‌کار گیرند. رویکردهای سنتی که در آن­ها ریسک­‌های تجاری و مالی در نظر گرفته نمی‌­شوند به چنین موفقیتی دست پیدا نمی‌­کنند. در سطح مطلوب و بهینه مشارکت بخش خصوصی و انتقال ریسک، مشارکت‌­کنندگان بخش خصوصی نه تنها مهارت‌­های خاص مدیریت ریسک را به کار می­‌گیرند، بلکه از توانایی بخش دولتی برای نگاه بلندمدت و جذب سایر ریسک‌­ها بدون ترس از ورشکستگی استفاده می­‌کنند.

[1] Public-Private Partnership

[2] Nonresource