مقدمه
سرعت تحولات داخلي و بين‌المللي در سال‌هاي اخير در زمينه‌هاي مختلف سياسي، اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي و روند رو به رشد رقابتي شدن فعاليت بسياري از شرکت‌ها و سازمانها (اعم از دولتي، عمومي غيردولتي و خصوصي) که پيشتر بواسطه وجود محيط انحصاري و نيمه‌انحصاري از ورود به عرصه رقابت مصون بودند، باعث شده که بسياري از سازمانها در سال‌هاي اخير نيازمند اتخاذ رويکردهاي نوين مديريتي متناسب با ويژگي‌هاي سازمان‌هاي هزاره سوم باشند. در اين ميان، مديريت استراتژيک به پشتوانه تفکر استراتژيک، يکي از اساسي‌ترين نيازمندي‌هاي مديران شرکت‌ها و سازمانها محسوب مي‌شود.
مفهوم برنامه‌ريزي
همه صاحب‌نظران عرصه مديريت، برنامه‌ريزي را از وظايف اصلي و خطير مديران قلمداد کرده‌اند. بسياري نيز آن را وظيفه اصلي مديران دانسته‌اند که بر نحوه انجام ساير وظايف نظير سازماندهي، هماهنگي، کنترل و رهبري اثرگذار است. برنامه‌ريزي عبارتست از فرايندي با مراحل مشخص و منسجم که در قالب سيستمي هماهنگ از تصميمات براي توليد يک خروجي استفاده مي‌شود. برنامه‌ريزي با تصميم‌گيري تفاوت دارد. از طريق فرايند برنامه‌ريزي، مجموعه‌اي از تصميمات هماهنگ اتخاذ مي‌شود.
انواع برنامه‌ريزي
برنامه‌ريزي را از جنبه‌هاي مختلف طبقه‌بندي کرده‌اند: برنامه‌ريزي از جنبه ماهيت به برنامه‌ريزی فيزيكي، سازماني، فرايند، مالي، وظيفه‌اي و عمومي دسته‌بندي مي‌شوند. برنامه‌ريزی عمومي معمولاً ساير انواع برنامه‌ريزي را در بردارد.
برنامه‌ريزي را از جنبه افق زماني نيز به برنامه‌ريزي كوتاه‌مدت (عملياتي و تاكتيكي)، ميان و بلندمدت دسته‌بندي نموده‌اند. نوع ديگري از برنامه‌ريزي براي افق بلندمدت با ديدگاه خاص وجود دارد که با عنوان برنامه‌ريزي استراتژيک شناخته مي‌شود. برنامه‌هاي استراتژيك، تصميمات سطح عملياتي را تحت تأثير قرار مي‌دهند. اگر جنبه‌هاي عملياتي سازمان با استراتژي همراستا نباشد، برنامه استراتژي موفق نخواهد بود.
تفاوت برنامه‌ريزي بلندمدت و استراتژيک
گاهي برنامه‌ريزي بلندمدت و استراتژيک را به اشتباه بجاي يکديگر استفاده مي‌کنند، در حاليکه تفاوت‌هاي زير را مي‌توان ميان اين دو قائل شد.
· يکي از وجوه تمايز، از محدوديت منابع ناشي مي‌شود. در برنامه‌ريزي استراتژيک، محدوديت منابع، عامل تعيين‌کننده بوده و رکن اساسي برنامه‌ريزي بر تخصيص منابع محدود به فعاليت‌هاي کليدي استوار است.
· وجه تمايز ديگر، از فعاليت شرکت در محيط رقابتي ناشي مي‌شود. برنامه‌ريزي استراتژيک، در محيط رقابتي معنا مي‌يابد و عمده تلاش‌هاي آن متمرکز بر کسب مزيت‌هاي رقابتي براي تضمين بقاء و استمرار رشد است.
· در برنامه‌ريزي بلندمدت برخلاف استراتژيک، تغييرات محيطي کمتر مورد توجه قرار مي‌گيرد. به عبارتي، از وجوه متمايزکننده اين دو، تغيير و تلاطم محيط و نقش آن در تعديل برنامه‌‌هاست.
تاريخچه برنامه‌ريزي استراتژيک
لغت «استراتژي» از واژه يوناني ”Strategos”گرفته شده كه به معناي «ژنرال ارتش» است. سالانه هر يك از ده قبيله يونان باستان يك Strategos انتخاب مي‌كردند تا نيروها را هدايت كند. بعدها وظايف وي به امور قضايي و مدني نيز تعميم داده شد. تاريخچه برنامه‌ريزي استراتژيك به امور نظامي باز مي‌گردد. طبق تعريف لغت‌نامه وبستر،” استراتژي، علم برنامه‌ريزي و هدايت عمليات نظامي بزرگ در مقياس كلان، با هدف تشخيص و يافتن بهترين موقعيت قبل از شروع درگيري واقعي با دشمن است“. برنامه‌ريزي استراتژيك در سازمانها در دهه 1950 آغاز و در دهه‌هاي 60 و 70 بسرعت محبوبيت يافت و بسياري از مديران دريافتند كه استراتژي، پاسخ بسياري از مسائل است. در دهه 60، مدل‌هاي كيفي و كمّي استراتژي توسعه يافت. اوايل دهه80 ، مدل ارزش سهام‌داران و مدل پورتر براي برنامه‌ريزي استراتژيک، استاندارد شناخته مي‌شدند. نيمه دوم دهه 80، آغاز پيدايش مدل‌هاي استراتژي معطوف به شايستگي‌هاي محوري (Core Competency) و تمركز بر بازار بود. اواخر نيمه دوم دهه 80 و اوايل دهه 90، آغاز پيدايش مدل‌هاي نسل دوم برنامه‌ريزي استراتژيك بود که بيشتر بر اهميت انطباق سازمان با تغيير، انعطاف‌پذيري، تفكر استراتژيك و يادگيري سازماني تمركز و تأكيد داشتند.
ضرورت‌هاي برنامه‌ريزي استراتژيک
موارد زير از جمله ضرورت‌هاي برنامه‌ريزي استراتژيک در سازمانها قلمداد کرد
· برنامه‌ريزي استراتژيک، منابع سازمان را جهت رسيدن به اهداف هماهنگ مي‌سازد. نداشتن برنامه استراتژيک باعث مي‌شود، منابع در جهات مختلفي كه نهايتاً منجر به ايجاد ارزش‌افزوده نشود، صرف شوند. آيا سازمان به دنبال اثربخشي منابع ارزشمند خود نيست؟
· برنامه‌ريزي استراتژيک، باعث افزايش هوشياري و آگاهي سازمان نسبت به پويايي محيط مي‌شود. آيا سازمان مي‌تواند بدون تحليل سيستماتيک محيطي که در آن فعاليت دارد، برنامه‌ريزي کند؟ آيا تهديدات و فرصت‌هاي محيط، اساس شکل‌گيري برنامه‌هاي سازمان نيست؟
· برنامه‌ريزي استراتژيک، پاسخگوي سؤالات اساسي کسب و کار است. در برنامه‌ريزي استراتژيک، تصميمات کلان مؤثر بر تصميمات عملياتي اتخاذ مي‌شود. لذا، برنامه‌ريزي استراتژيک در سطحي بالاتر از برنامه‌ريزي عملياتي قرار داشته و به آن شکل مي‌دهد. آيا شرکت مي‌تواند بدون پاسخگويي به سؤالات اساسي، برنامه‌ريزي عملياتي داشته باشد؟
· برنامه‌ريزي استراتژيک از قابليت‌هاي سازمان براي بهره‌گيري از فرصت‌ها يا رفع تهديدات محيطي استفاده مي‌کند. فرصت محوري، رکن برنامه‌ريزي استراتژيک است. آيا سازماني وجود دارد كه بخواهد چشم خود را بر فرصت‌هاي بالقوه محيطي که مي‌تواند در جهت اهداف و مأموريت سازماني مؤثر باشد، ببندد؟
· برنامه‌ريزي استراتژيک، چنانچه با يک ابزار کنترلي همراه شود و زمينه را براي مديريت استراتژيک فراهم سازد، زمينه را براي پايش سازمان در مسير نيل به مأموريت خود فراهم مي‌کند.
· انسان در جهاني پر از محدوديت زندگي مي‌کند (محدوديت منابع مالي، زماني، قواي فکري و غيره). سازمانها نيز در محيطي پر از محدوديت فعاليت مي‌کنند. صرف منابع محدود بر موضوعات غيراصلي، جريمه‌اش واگذاري ميدان به رقيبي است که منابع (محدود) خود را بر موضوعات اصلي متمرکز کرده است. استراتژي امکان مي‌دهد تا با شناخت موضوعات اصلي و تمرکز منابع (محدود) براي تحقق آنها به بالاترين منافع ممکن در مقابل رقيب دست يافت.
مديريت استراتژيک
طبق چرخه دمینگ (شکل)، فرايند مديريت استراتژيک شامل اجزاي دنباله است:
?
چرخه دمينگ در مديريت استراتژيک
· برنامه‌ريزي استراتژيک(Plan)
· اجرا و پياده‌سازي استراتژي‌ها (Do)
· کنترل و ارزيابي تحقق استراتژي‌ها و اهداف (Control)
· انجام اقدامات اصلاحي بر اساس نتايج کنترل (Action)
برنامه‌ريزي استراتژيک (با تدوين استراتژي‌ها و اهداف)، جزئي از فرايند مديريت استراتژيک به‌شمار مي‌رود. در مديريت استراتژيک، ضرورت ايجاد شرايطي به منظور پياده‌سازي استراتژي‌ها، ارزيابي اثربخشي آنها و انجام اقدامات اصلاحي وجود دارد.
مديريت استراتژيک زماني معنا مي‌يابد که استراتژي‌هاي تدوين شده به مرحله اجرا در آيد، کنترل شود و بر اساس نتايج، اقدام اصلاحي صورت گيرد. در غير اين‌صورت، استراتژي صرفاً در حد شعار باقي مي‌ماند. بسياري از صاحب‌نظران نيز اجرا و کنترل استراتژي‌ها را مهم‌تر از تدوين آن دانسته‌اند. در تحقيقي در مجله فورچون در 27 دسامبر 1982 مشخص شد که از هر ده شرکت برتر، تنها يک شرکت توانسته استراتژي‌هاي خود را با موفقيت به اجرا گذارد. در بررسي مشابهي نيز مشخص شد که 72درصد از مديران عامل شرکت‌هاي بزرگ بر اين باورند که اجراي استراتژي‌هاي منتخب، بسيار مشکل‌تر از تدوين اين استراتژي‌ها بوده است.
ديدگاه‌هاي نوين
ديدگاه اسکولز و جانسون
در تعريف اسکولز و جانسون: «استراتژي، جهت و محدودة فعاليت سازمان در بلندمدت است كه از طريق سازماندهي منابع و مدنظر قرار دادن محيط غيرقابل پيش‌بيني و براي رفع انتظارات ذي‌نفعان، براي سازمان مزيت رقابتي ايجاد مي‌كند.»
از ديدگاه اين صاحب‌نظران، تصميمات استراتژيک خصوصيات زير را دارد:
· ماهيتاً پيچيده هستند. اين امر خصوصاً در مورد سازمان‌هايي با محدودة جغرافيايي وسيع (مثل شركت‌هاي بين‌المللي، چندمليتي يا فرامليتي) مصداق دارد.
· در شرايط نبود قطعيت اتخاذ مي‌شوند. بسياري از تصميمات استراتژيک در شرايطي گرفته مي‌شود که امكان پيش‌بيني آينده وجود ندارد.
· رويكرد يكپارچة مديريتي وجود دارد. مديران براي حل مسائل پيچيده استراتژيك، ناگزير از مباحثه با ساير مديران هستند که چه بسا، علايق آنها بسيار با هم متفاوت باشد.
· ممكن است مستلزم انجام تغييرات بنيادي در فرهنگ و ساختار سازمان شود. از ديدگاه اين صاحب‌نظران، تدوين استراتژي در سطوح مختلف امکان‌پذير است. حداقل سه سطح از استراتژي در سازمانها قابل تشخيص است:
– استراتژي سطح بنگاه(Corporate Level Strategy)
اين سطح، مربوط به جهت‌گيري‌هاي کلي شرکت مادر(Parent Company) يا صاحب‌سهام (Holding Company) است. به هدف و محدودة فعاليت سازمان و اينكه چگونه بايد در بخش‌هاي مختلف ارزش‌افزوده ايجاد شود، مي‌پردازد. در اين سطح، تصميمات کلي در مورد سبد محصولات، بازارهاي آينده، محدوده جغرافيايي، امکان تنوع محصولات و خدمات و غيره اتخاذ مي‌شود. اين سطح به انتظارات صاحبان، مديران و ذي‌نفعان اصلي سازمان مي‌پردازد.
– استراتژي سطح واحدهاي کسب و کار (Business Unit Strategy)
اين سطح از استراتژي در سطح واحدهاي تابعه که مستقيماً در امر توليد و رقابت هستند، معنا دارد. يك واحد تجاري کسب و کار، بخشي از سازمان است كه براي محصولات يا خدمات آن، بازار متمايز و متفاوتي از ساير واحدهاي تجاري وجود دارد. اين بدان معنا نيست كه واحد تجاري الزاما” از لحاظ فيزيكي مجزا از ساير بخش‌هاي سازمان است. بلكه ممكن است، صرفاً بر اساس معيارهاي مختلف (مانند سن مشتريان، جنسيت مشتريان، ناحية جغرافيايي تحت پوشش و…)، يک واحد کسب و کار مجزا تلقي شده و استراتژي متمايزي را به آن نسبت داد.
اين سطح در مورد تصميماتي است، که نحوه حضور موفق در بازارهاي خاص و نحوه رقابت را منعکس مي‌نمايد. در اين سطح مشخص مي‌شود چگونه مي‌توان نسبت به رقبا مزيت رقابتي پيدا كرد. چه فرصت‌هاي جديدي در بازار وجود دارد. چه محصولات يا خدماتي بايستي در چه بازارهايي گسترش يابند كه سازمان در درازمدت به سود بالا يا رشد ارزش سهام برسد.
– استراتژي‌هاي سطح عملياتي و وظيفه‌اي(Operational Strategies)
سطح سوم استراتژي در سطح عملياتي سازمان مستقر بوده و به اين مسأله مي‌پردازد كه چگونه اجزاء، واحدها و افراد سازمان مي‌توانند بطور مؤثر و كارا، استراتژي‌هاي سطح بنگاه و سطح واحدهاي تجاري را در قالب بسيج منابع، فرآيندها و نيروي انساني پياده‌سازي و اجرا کنند.
ديدگاه فرد. آر ديويد
اين صاحب‌نظر، تعريف زير را از مديريت استراتژيک ارائه داده است:
“برنامه‌ريزي استراتژيك هنر و علم تدوين، پياده‌سازي، و ارزيابي تصميمات چندبعدي است كه سازمان را قادر به تحقق اهداف مي‌نمايد. طبق اين تعريف، مديريت استراتژيك بر يكپارچگي وظايف مختلف در سازمان نظير مديريت بازاريابي، مالي و حسابداري، توليد، عمليات و تحقيق و توسعه تمركز مي‌كند”.
ديويد معتقد است، مديريت استراتژيک سه فاز اصلي و اساسي دارد:
– فاز فرموله‌بندي يا تدوين استراتژي
– فاز اجرا يا پياده‌سازي استراتژي
– فاز ارزيابي و اصلاح استراتژي
از ديدگاه ديويد، فاز تدوين استراتژي شامل تدوين چشم‌انداز و مأموريت، شناسايي فرصت‌ها وتهديدات اثرگذار بر سازمان، تعين نقاط قوت و ضعف داخلي سازمان، تعيين اهداف بلندمدت، تدوين استراتژي‌هاي مختلف و انتخاب استراتژي‌هاي خاص جهت اجراست. فاز پياده‌سازي استراتژي شامل تعيين اهداف سالانه، سياست‌ها، ترغيب كاركنان وتخصيص منابع جهت حمايت از استراتژي‌هاي منتخب است. فاز ارزيابي استراتژي شامل تعيين مکانيزم ارزيابي استراتژي‌هاي منتخب است. اين فاز به نوعي همان وظيفه کنترل را تداعي مي‌کند.
ديويد انطباق با تغيير را جوهره مديريت استراتژيک مي‌داند و معتقد است برنامه‌ريزي استراتژيك بر اين اصل بنا شده كه سازمان بايستي بطور پيوسته، بر روندهاي داخلي وخارجي نظارت كند تا در صورت لزوم، واکنش پيشگيرانه (نه منفعلانه) داشته باشد.
وي مزاياي برنامه‌ريزي استراتژيک را به دو دسته مالي و غيرمالي مشخص نموده است:
مزاياي مالي
تحقيقات نشان مي‌دهد سازمان‌هايي كه از مديريت استراتژيك استفاده مي‌كنند، از نظر مالي، عملکرد بهتري در مقايسه با سازمان‌هايي دارند که اين دانش را بکار نمي‌برند. لذا،
اين‌گونه سازمانها رشد چشم‌گيري در زمينه‌هاي فروش، سودآوري وبهره‌وری ازخود نشان داده‌اند.
مزاياي غير مالي
مديريت استراتژيك منافع غيرمالي را نيز به دنبال دارد:
– امكان شناسايي، اولويت‌بندي و بهره‌گيري از فرصت‌ها را به سازمان مي‌دهد،
– چارچوبي جهت بهبود، هماهنگي و كنترل فعاليت‌ها ارائه مي‌كند،
– اثرات سوء تغييرات محيط را كاهش مي‌دهد،
– اين امكان را ايجاد مي‌كند كه تصميمات اصلي، اهداف را بهتر حمايت كنند،
– امكان تخصيص مؤثر زمان و منابع را به فرصت‌هاي شناسايي شده مي‌دهد
– اتلاف منابع و زمان را جهت رفع خطاها كاهش مي‌دهد،
– چارچوبي جهت بر قراري ارتباط بين پرسنل ايجاد مي‌كند،
– به يكپارچگي رفتارهاي فردي به سوي يك تلاش جمعي کمک مي‌كند،
– نگاه افراد را در قبال انجام تغيير مثبت مي‌سازد.
ديويد موارد زير را از دلايل اصلي نپرداختن به مقوله مديريت استراتژيک در شرکت‌ها ارائه مي‌کند: سيستم‌هاي تشويقي ضعيف، درگيري بيش از حد در روزمرگي و نبود زمان کافي، هزينه‌هاي بالا، راضي بودن به موقعيت فعلي، ترس از شکست، اعتماد بيش از حد به توانايي‌ها و دستاوردهاي فعلي سازمان، تجربيات بد قبلي، ترس از ناشناخته‌ها و بي‌اعتمادي ميان مديران و کارکنان.
وي همچنين موانع موفقيت برنامه‌ريزي استراتژيک را به‌علت وجود موارد زير مي‌داند:
– برنامه‌ريزي استراتژيك صرفاً جهت پاسخگويي به الزام شرکت‌هاي بالادست،
– عجله و شتاب در تدوين استراتژي يا داشتن مأموريت،
– ناتواني در تفهيم برنامه‌ها به پرسنل،
– حمايت نکردن مديران ارشد از فرآيند برنامه‌ريزي استراتژيك،
– درگير نکردن تمامي مديران و کارکنان مرتبط در فرآيند برنامه‌ريزي،
رسميت بيش از حد برنامه‌ريزي به نحوي كه انعطاف و خلاقيت از بين برود.
ديدگاه تامسون و استريک‌لند
در تعريف اين صاحب‌نظران:“استراتژي، تلفيقي از رويكردهاي كاري و رقابتي است كه مديران ارشد براي جلب رضايت مشتريان، رقابت‌پذيري و تحقق اهداف، بکار گرفته و پياده مي‌سازند “.
به اعتقاد اين صاحب‌نظران، تدوين و پياده‌سازي استراتژي، اولويت اول مديران ارشد است زيرا بدون استراتژي، سازمان مسير و الگويي براي ايجاد و حفظ مزيت رقابتي و جلب رضايت مشتريان در آينده نخواهد داشت. همچنين معمولاً در سازمانها، هر واحد يا دپارتمان، اهداف خود را دنبال مي‌كند، بنابراين نياز به استراتژي فراگيري احساس مي‌شود كه تمامي بخشها را يكپارچه كرده و تمامي واحدها و افراد را در جهت تحقق اهداف مشترک سازماني همسو کند.
به اعتقاد اين صاحب‌نظران، از ميان تمامي وظايفي كه مديران بر عهده دارند، هيچ‌چيز به اندازه تدوين اصولي حرکت بلندمدت، بر پيروزي و شكست سازمان اثر ندارد. البته صرفاً تدوين استراتژي خوب كافي نيست. لازم است تا مديريت، توانايي پياده‌سازي استراتژي را نيز داشته باشد. بنابراين مديريت اثربخش در گرو تدوين استراتژي به طور صحيح و اجراي كامل آن در شرايط مختلف (از جمله شرايط نبود قطعيت) است. نبود قطعيت و تغييرات پيش‌بيني نشده محيطي، جزء لاينفک و اجتناب‌ناپذير برنامه‌ريزي و مديريت استراتژيک است.
از ديدگاه ايشان، سازمان مي‌تواند رويکردهاي مختلفي در تدوين استراتژي داشته باشد:
رويکرد معمار اصلي (The Chief Architect Approach)
در برخي سازمانها، يك نفر (معمولاً مالك، مديرعامل)، به تنهايي بعنوان استراتژيست يا كارآفرين، بخش‌هاي محوري استراتژي را تدوين مي‌کند. اين شخص ممكن است از مديران مياني نيز مشاوره بگيرد. تدوين استراتژي در سازمان‌هاي كوچك و كسب وكارهاي خانوادگي، معمولاً حاصل تجارب و يافته‌هاي شخصي، بينش استراتژيك و قضاوت صاحبان سازمان است. نقطه ضعف اساسي اين رويكرد آن است كه تدوين استراتژي، به شدت وابسته به تجارب و قضاوت مدير ارشد است.
رويکرد تفويضي (The Delegation Approach)
در اين رويكرد، مدير تدوين استراتژي را به زيردستان مورداعتماد خود كه عمدتاً مديران مياني، نيروي كار تحصيل‌كرده و با استعداد بخش‌هاي مختلف و تيم‌هاي متخصص هستند، تفويض مي‌کند. اين رويكرد بخصوص در مورد سازمان‌هاي چندمحصولي و چندمليتي با دامنه جغرافيايي وسيع، رويكرد مناسبي است. تفويض تدوين استراتژي به افرادي كه داراي اطلاعات ناب از نياز مشتريان هستند، براي سازمان نيز مناسب است. اين رويكرد معايبي نيز دارد. اول، موفقيت استراتژي، وابسته به توانايي پرسنل يا مديران سطوح پايين است و در اكثر مواقع، مديران مياني، توانايي و تجربه مديران ارشد را دارا نيستند. دوم، تفويض اختيار ممكن است اين باور غلط را القاء كند كه تدوين استراتژي، آنقدر مهم نيست كه تمام وقت و توجه مدير ارشد را به خود اختصاص دهد. سوم، در اين رويكرد ممكن است استراتژي تحت تأثير نظرات شخصي افراد تاثيرگذار شكل گيرد.
رويکرد تيمي يا جمعي (The Collaborative or Team Approach)
اين رويكرد، رويكردي ميانه است كه در آن مدير ارشد، مسئول اصلي تدوين استراتژي است ولي تيمي را كه معمولاً شامل مديران صف و ستاد و تعدادي از كاركنان خلاق و باسابقه‌اند بعنوان مشاور يا دستيار انتخاب مي‌كند. تيم، توسط مدير ارشد هدايت مي‌شود ولي نتيجه كار، محصول مشترك تمامي افراد تيم است. اين رويكرد در شرايطي مؤثر است كه استراتژي‌هاي تدوين شده، تخصصي بوده و مدير ارشد نيازمند تخصص، تجارب و ديدگاه‌هاي مختلفي باشد.
رويکرد کارآفرينانه بنگاه (The Corporate Entrepreneur Approach)
در اين رويكرد، مدير ارشد، افراد يا تيم‌هاي كاري مختلف را به ارائه پيشنهاد در زمينه مسائل استراتژيك (مانند محصولات جديد)، تشويق مي‌كند تا استعدادها و انرژي بالقوه كارآفرينان درون سازماني، كشف و جهت منافع سازمان بكار گرفته شود. مديران ارشد تصميم مي‌گيرند كدام پيشنهادها حمايت شده و منابع مالي و غيرمالي در اختيار کدام كارآفرينان درون سازماني قرار گيرد و پس از موافقت با طرح‌ها، بخش عمده اجرا و هدايت طرح بر عهده کدام فرد كارآفرين باشد.
پياده‌سازي موفق اين رويكرد منوط به داشتن سازماني سرشار از انگيزه و افرادي كارآفرين است كه جوياي دستيابي به پست و جايگاه بهتر باشند. اين رويكرد در سازمان‌هايي مؤثر واقع مي‌شود كه در محيطي با تغييرات تكنولوژيكي سريع قرار دارند. در نتيجه براي آنان فرصت‌ها و تهديدات به سرعت در بازارها و نواحي مختلف بوجود آمده و از بين مي‌روند. نقطه قوت اين رويكرد، نقطه ضعف آن نيز مي‌تواند باشد زيرا افراد، از سراسر سازمان، ايده‌هاي خود را ارائه مي‌كنند و ممكن است در نهايت، يك طرح يكپارچه استراتژيک ايجاد نشود و هر طرح، جهت خاصي را در پيش گيرد. مديران ارشد نيز با طرح‌هايي موافقت مي‌كنند كه با جهت کلي سازمان همسو باشد، نه اينکه صرفاً بخش يا واحد خاصي را تقويت نمايد.
به طور کلي هر يک از چهار رويكرد تشريح شده، مزايا و معايب خاص خود را دارند و هر كدام، بنا بر ويژگي‌هاي خاص سازمان مي‌تواند مورد استفاده قرار گيرد.
ديدگاه لينچ
لينچ تعريف زير را از استراتژي ارائه داده است:
“استراتژي، به جهت‌گيري اصلي شرکت در آينده مي‌پردازد كه شامل اهداف، آرزوها، منابع و نحوه تعامل سازمان با محيط است. تمامي جوانب يك سازمان از جمله نيروي‌انساني، منابع، روش‌ها و محيط آن نقش مهمي در تدوين استراتژي ايفا مي‌كنند”.
به اعتقاد لينچ، استراتژي سازمان الگويي از اهداف، سياست‌ها يا برنامه‌هاي ضروري به منظور دستيابي به اهداف است و تعيين مي‌كند كه سازمان در چه نوع كسب وكاري فعاليت مي‌كند يا خواهد كرد يا چه نوع سازماني است يا خواهد بود. وي معتقد است هر تصميم استراتژيک، شامل پنج عنصر كليدي است:
پايدار بودن
تصميمات استراتژيك بايستي بتوانند در يك بازه زماني بلندمدت حفظ شوند كه اين امر در بقاي سازمان در بلندمدت تاثير دارد.
طراحي فرايندها به منظور تحقق استراتژي
بخشي اصلي از نظام برنامه‌ريزي استراتژيک به نحوه حرکت سازمان به سوي اهداف اختصاص دارد. بنابراين طرح استراتژيک، تواماً اهداف، فرايندها و روش‌هاي وصول به اهداف را بيان مي‌كند.
ايجاد مزيت رقابتي
استراتژي در صورتي پايدار مي‌ماند كه قابليت ايجاد مزيت رقابتي در برابر رقباي بالقوه و بالفعل را داشته باشد زيرا تدوين استراتژي در محيط‌هاي رقابتي صورت مي‌گيرد. حتي شركت‌هاي دولتي انحصاري نيز بر سر جذب منابع مالي با ساير سازمان‌هاي دولتي رقابت مي‌كنند.
ايجاد ارتباط بين سازمان و محيط آن
منظور، ارتباط واضح بين سازمان و کل زنجيره ارزش آن است (تأمين‌کننده، توزيع‌کننده، مشتري و غيره).
بينش سازمان
توانايي سوق دادن سازمان به سوي هدفي مشخص، فراتر از وضعيت فعلي كه به احتمال زياد نيازمند نوآوري است.
لينچ، معتقد است بدليل نبود توافق نظر بروي تعريف كلي استراتژي، وجود يك سري معيار به منظور سنجش استراتژي، مهم است. براي سنجش استراتژي‌هاي سازماني، لينچ دو نوع معيار معرفي کرده است:
– معيارهاي مرتبط با دنياي واقعي سازمان (آزمون‌هاي کاربردي) (Application-Related)
– معيارهاي مرتبط با اصول پايه‌اي آكادميك (آزمون‌هاي آکادميک) (Academic -Related)
آزمون‌هاي کاربردي
آزمون ارزش‌افزوده
استراتژي خوب در بازار رقابتي براي سازمان ايجاد ارزش‌افزوده مي‌كند كه مي‌تواند بصورت افزايش سود يا سهم بازار در درازمدت، نوآوري، يا رضايت مشتري ظاهر شود.
آزمون همخواني
يك استراتژي خوب در هر لحظه با شرايط، همخوان است كه اين امر نشان‌دهنده استفاده درست از منابع و انطباق با محيط متغيرخارج سازمان است.
آزمون مزيت رقابتي
استراتژي خوب بايستي بتواند مزيت رقابتي ايجاد يا آن را تقويت كند. حتي مؤسسات دولتي يا خيريه نيز براي كسب منابع مالي با ساير سازمان‌هاي مشابه رقابت مي‌كنند.
آزمون‌هاي آکادميک
آزمون هدف
يكي از راه‌های سنجش استراتژي، امتحان اين است كه آيا استراتژي پيشنهادي، اهداف سازمان را برآورده مي‌سازد يا خير.
آزمون همخواني منطقي
بررسي مي‌کند که آيا استراتژي پيشنهادي، حاصل روندي منطقي از شواهد و داده‌هاي قبلي است يا خير و آيا اصلاً شواهد و داده‌هاي استفاده شده مورد اعتماد هستند يا خير.
آزمون ريسك و منابع
بررسي مي‌کند آيا ريسك اجراي استراتژي با توجه به منابع و توانايي‌هاي سازمان، معقول است يا خير. ممكن است استراتژي انتخاب شده با اهداف منطبق باشد، ولي ريسك آن چنان بالا باشد كه آن را غير‌موجه سازد يا اجراي آن به منابعي نياز داشته باشد كه از عهده سازمان خارج باشد.
آزمون انعطاف‌پذيري
بررسي مي‌کند آيا استراتژي‌هاي پيشنهادي، سازمان را در چارچوب محصور مي‌سازد يا مي‌تواند با توجه به شرايط اقتضايي و تغييرات محيطي، انعطاف‌پذير باشد.
قصد ایجاد رشد و توسعه در نهادهای اقتصادی و خروج از بحرانهای سیاسی و اقتصادی را داشتند، این موضوع تحتالشعاع ساختار قدرت قرار میگرفت. بحرانهای ناشی از اصلاحات ارضی، استقراض خارجی، بیکاری، تشتت سیاستهای تجاری، رقابتهای سیاسی نخبگان، ناهماهنگی سازمانها و وازتخانههای حوزه اقتصاد و تجارت، عدم سرمایهگذاری خصوصی و... سرانجام باعث شد که رژیم شاه به تاسیس وزارت اقتصاد در سال 1341 شمسی با وزارت علینقی عالیخانی مبادرت کند. این اقدام نه تنها موسسههای اقتصادی دولتی و خصوصی را متاثر میساخت بلکه بر قدرت سیاسی و اقتصادی درباریان و دیوانسالاران رژیم پهلوی نیز تاثیر مستقیم داشت. از همین رو با قدرت گرفتن وزارت اقتصاد و ایجاد یک نهاد قدرتمند بروکراتیک در امر سیاستگذاری صنعتی و تجاری، به محض بهبودیافتن ترازهای مالی دولت و افزایش درآمدهای نفتی، شاه زمینههای استعفای عالیخانی و سپس انحلال وزارت اقتصاد را فراهم ساخت. بدین ترتیب نظام سیاسی دوران پهلوی نشان داد که حتی شکوفایی اقتصاد ملی تحتالشعاع خدمت به علایق سیاسی حکومت پدرسالارانه شاه و خاندان و خادمان اوست. برای مطالعه دقیقتر و کاملتر سرگذشت وزارت اقتصاد در دوران قبل از انقلاب مقاله زیر را مطالعه فرمایید، به امید آنکه شما عزیزان علاقهمند به تاریخ و تئوریهای مربوط به انقلاب اسلامی را مفید و سودمند واقع گردد.
نویسنده در مقاله خود به بررسی سیاستهای اقتصادی حکومت پهلوی دوم از سال 1963 ـــ 1969م/ 1341 ـــ 1347ش و دلایل تشکیل وزارت اقتصاد میپردازد؛ چرا که در سال 1963 وزارت اقتصاد (به طور مستقل) تاسیس شد و با وزارت علینقی عالیخانی که تحصیلکرده فرانسه بود، عملکرد مثبتی در توسعه اقتصادی، ایجاد بخش خصوصی و طبقه متوسط کشور داشت. این وزارتخانه به ثبات اقتصادی اعتبار داد، سرمایهگذاران را امیدوار کرد و برنامه صنعتی شدن را نهادینه نمود؛ به طوری که هر ناظری آن را یک انقلاب صنعتی کوچک مینامید؛ ولی این مساله، مخالفت برخی گروهها و کشورها را علیه وزارت اقتصاد و سیاستهای عالیخانی به همراه داشت که از آن جملهاند:
1ـــ دربار و اعضای سلطنتی، دوستان محفلی شاه و هویدا و طبقات تجاری سنتی و افزونهخواهان، چرا که قدرت آنها را کاهش داد.
2ـــ انحصارطلبان و بازرگانان یا همان صاحبان منافع، به دلیل اینکه واردات را محدود کرد.
3ـــ سیاستهای اقتصاد عالیخانی مخالفت آمریکا را برانگیخت؛ چرا که وی رابطه اقتصادی مثبتی با بلوک شرق برقرار کرده بود. چنانکه ذوب آهن اصفهان نتیجه سیاستهای عالیخانی بود.
4ـــ مخالفت طبقه پایین، با این توضیح که سیاستهای وزارت اقتصاد باعث ایجاد یک طبقه از نخبگان صنعتی جدید مثل خیامیها و لاجوردیها شد که این مساله پیامدهای سیاسیای داشت که آشکارترین آن، کمک به توسعه اقتصادی نابرابر و تغییر نابرابری از سال 1960 به بعد بود.
این مخالفتها باعث استعفای عالیخانی شد و هوشنگ انصاری جانشین او گردید که عملکرد بسیار متفاوتی با او داشت.
نصر چنین نتیجه میگیرد که عامل شکست وزارت اقتصاد رفتار پاتریمونیالی حکومت پهلوی دوم بود؛ زیرا پیشرفت و عملکرد مثبت وزارت اقتصاد باعث کاهش قدرت حکومت میشد و قدرت دربار را در معرض خطر قرار میداد؛ بنابراین بدیهی بود که از توسعه بیشتر وزارت اقتصاد عالیخانی جلوگیری کنند. از سوی دیگر، باید خاطرنشان ساخت، اگرچه کشمکش بر سر قدرت برخاسته از وزارت اقتصاد بود؛ اما ویژگی حکومت و سیاستهای آن را تغییر نداد. با این حال با توجه به سیاستهای موفقیتآمیز وزارت اقتصاد، ایجاد طبقه متوسط و... میتوان به محدودیتها و ضعفهای حکومت پهلوی دوم برای کنترل موفقیتآمیز بر بازار و تسلط بر جامعه ایران دهه 1970 پی برد.
حکومت ایران در سال 1963م/ 1341ش وزارت اقتصاد راتاسیس کرد؛ موسسهای اداری که بر دگرگونی و رشد فزاینده نظارت داشت. در سال 1969 بعد از شش سال رشد بیسابقه و توسعه صنعتی چشمگیر، رهبران سیاسی دست از حمایت این وزارتخانه کشیدند و استقلال آن از بین رفت. سرانجام، وزارت اقتصاد با کاهش عملکرد یا تعهدات در عرصه اقتصادی مواجه شد. به بیان دقیقتر، علت آن، درگیری سیاسیای بود که موسسه اداری مستقل شایستهای را ایجاب میکرد. منطق سیاستگذاری صنعتی رهبران سیاسی بهخصوص محمدرضا پهلوی در این راستا هدایت میشد که حمایت خود را از این تجربه پایان دهند.
جنگ قدرت بین نخبگان بروکراسی، ادارهها و رهبران سیاسی به ویژه مقامات سلطنتی در سیاستهای ایران تازگی نداشت. در حقیقت، آنچه مهم به شمار میرفت، تداوم و تغییر در رژیم سلطنتی پاتریمونیالی ایران بود و دیگر، فهم این مطلب که درگیری نخبگان، در دوران قاجار و اوایل دولت پهلوی پدید آمد و ادامه یافت. در یک مقایسه میفهمیم که آنها چه نقش مهمی در زمان پهلوی دوم داشتند. موارد کمی وجود دارد تا سیاستهای حکومت پهلوی ونقش پاتریمونیال آن را در وزارت اقتصاد آشکار کند. کشمکش درونی میان رهبران سیاسی، تلاش در جهت متعادل کردن تعهد آنها به توسعه بود؛ بنابراین منطق سیاستگذاری با علایق درک شده آنها همچون پایهای برای یک جنگ قدرت طولانی عمل کرد که در محدوده حکومت از دهه 1960 وجود داشت.
طبیعت میدان آن کشمکش، چیزهای زیادی درباره چگونگی عملکرد سیاستها نشان میداد؛ به ویژه این که طبیعت پاتریمونیال حکومت، قوانین و رفتار سیاستهای آن نقش بارزی در توسعه دارند. این امر در شناسایی عوامل مهم کمک میکند؛ از این رو، فهم عمیقی از پویایهای سیاست در زمان ما به دست میدهد؛ یعنی شرایطی را که محدودکننده اعمال و شگردهای عملی آنها و مشاجرههای اقتصادی و سیاسیای که تعیینکننده موقعیتهای سیاسی خاص آنها میباشد.
جدالهای سیاسی مورد نظر در این مقاله، نه تنها ویژگی بنیادی حکومت پهلوی دوم را تغییر ندادند؛ بلکه باعث تغییر جدالهای بزرگتری که ارتباطهای حکومت با جامعه را احاطه کرده بودند، شدند.
هنوز، فهم ابعاد کار حکومت و به خصوص تغییر آنها در آن زمان مهم است. آنها چگونگی کار نهادهای دولتی را توضیح میدهند و این که رهبران در تدوین ضرورتهای توسعه، باید متوجه تعادل این ضرورتها با علایق سیاسی باشند. همه اینها نشانههای طبیعت حکومت پهلوی دوم هستند به همین دلیل مسایلی که از آنها ناشی میشود، باعث تغییر در اقتصاد و جامعه میگردند.
همچنین، شاید طرح استدلالهای عمیقتر از این در مطالعات علوم اجتماعی جالب باشد. در ابتدا، مطالعات رژیمهای پاتریمونیالی بر طبیعت به ویژه ارتباطات وسیع عمودی قدرت بین حاکم و عوامل سیاسی و مدیران در توضیح اعمال سیاستها، تغییرات اجتماعی ـــ سیاسی و انتقال رژیم متمرکز شده بود.
در مقایسه، کوشش کمی جهت فهم کارکرد و ارتباطات افقی مخصوص قدرت بین عوامل سیاسی و اجتماعی و اداری گوناگون پایین سطح حاکم انجام شده است؛ از این رو، موردی که در اینجا بررسی میشود، ارتباط بحثهای نظری پاتریمونیال و ساختار و مسیر توسعه سیاستهای آن است.
در بحث افزایش یا کاهش قدرت وزارت اقتصاد این سوال پیش میآید، چرا یک حاکم که هدف درخواستیاش تحولات صنعتی سریع و توسعه موثر بود، در حمایت کامل از تحولات صنعتی شکست خورد؟ ممکن است با توجه به یافتههای این مقاله پیشنهاد دهیم که هرچند حمایت اولیه از تغییر صنعتی آمال رهبران سیاسی است، حکومت باید با تجهیز وسایل خود، بهتر انجام وظیفه کند و به حمایت خود از آن تلاشی که وابسته به فهم و درک علایق سیاسی آنهاست، ادامه دهد تا بدین وسیله تحول صنعتی باعث تغییر در ساختارهای سیاسی قدرتمند شود.
به علاوه، تغییر نهادها ارتباط مستقیمی با تجربه قدرت رهبران سیاسی به ویژه در یک رژیم پاتریمونیال دارد و بدین وسیله میتوان موانع یا تهدیدات را تفسیر کرد. آنچه برای رهبران سیاسی (به خصوص در رژیمهای پاتریمونیال) اولویت دارد، خدمت به علایق آنها حتی به قیمت هزینه هدفهای توسعه است که شاید، آشکارا به آن اهداف صدمه بزند، به هر حال شایسته است که زمان انجام کار، چگونگی توجیه تغییر و پیامدهای آنها مورد توجه قرار گیرند. آنچه در این مقاله مورد نظر است، بررسی عوامل ایجادکننده وزارتخانه و سپس تضعیفکننده آن و در نهایت، شکستدهنده آن میباشد.
تشکیل وزارت اقتصاد
بحران و جهتیابی محدود سیاستگذاری اقتصادی
در سالهای 1960 ـــ 1964 آشوب سیاسی در ایران به وجود آمد؛ به همین خاطر رژیم حاکم، ائتلاف طبقات مالک را از طریق اصلاحات ارضی از بین برد. این تحول سیاسی، بیثباتیها را به دلیل واکنش به تحول اقتصادی اواخر دهه 1950 تسریع کرد. دولت قرار داد معینی را با صندوق بینالمللی پول (IMF) بست که اقتصاد را به رکود اقتصادی طاقتفرسا و بحران موازنه پرداختها در طول سالهای 1960 ـــ 1962 هدایت کرد.
سیاستهای دولت بعدی باعث کاهش سریع میزان سرمایهگذاری شد. حکومت سعی کرد، رشد را از طریق وامهای خارجی بالا ببرد؛ به همین دلیل در پایان سال 1962 حدود 160 ـــ 173 میلیون دلار قرض خارجی داشت. در دسامبر 1962 معیارهای ثابتی جهت حمایت از سرمایهگذاری خصوصی تعیین شد. با این وجود، سرمایهگذاری خصوصی افزایش نیافت.
به هر حال، بحرانهای اقتصادی قبل از برنامههای ثابت ادامه یافت. بیکاری بیشتر شد و باعث تنش سیاسی در آن زمان گردید. شایعات زیادی که رژیم را تهدید میکرد، زودتر از موعد به وقوع پیوست. این مسایل شاه را متقاعد کرد که نمیتواند از عهده یک بحران اقتصادی طولانی مدت برآید، به ویژه از عهده اصلاحات ارضی که با تضاد جدیای روبهرو شده بود. عمق بحران اقتصادی و تاثیرش بر سیاستهای ملی، نخبگان سیاسی را به سرعت متقاعد کرد که رشد اقتصادی به دلیل حیات رژیم، ضرورت دارد.
در سالهای 1960 ـــ 1962 شرایط سخت صندوق بینالمللی، کشمکش را میان سیاستگذاران اقتصادی ایران به وجود آورد که از یک سو، اختلاف شدید در دولت و بین وزارتخانههای بازرگانی، دارایی و کشاورزی و از سوی دیگر، اختلاف میان سازمان برنامهریزی و وزارت صنایع و معادن بر سر سیاستهای تجاری و توسعه را دامن زد.
رقیبان بر سر این موضوع اختلاف داشتند که چطور نقش تعرفهها را در برنامهریزی تفسیر کنند. گروه نخست به خصوص وزارت بازرگانی کاربرد تعرفهها را به عنوان یکی از منابع دولت مطلوب میدانست؛ در حالی که سازمان برنامهریزی و وزارت صنایع تعرفهها را به عنوان راهی برای افزایش صنعتی شدن و پایین آوردن کسری مالی تلقی میکرد. این اختلاف اصولی در سیاست تجاری به یک مجادله در مورد هزینهها (67 ـــ 1968 و 62 ـــ 1963) تبدیل شد.
مطلوب وزارتخانههای بازرگانی و دارایی این بود که چنین طرحی حذف شود تا تضاد بر سر توسعه کاهش یابد؛ از این رو، طرح پروژههای موقتی را جایگزین آن کردند که بر اساس آن مقرر شد پروژهها توسط موسسههای دولتی اداره شود تا این اختلاف مرتفع گردد. در همین راستا قضیه طراحی گسترده تحولات صنعتی جهت بهینهسازی صنعتی و رشد منتفی شد.
سازمان برنامه، هزینههای گسترده توسعه را به امید رقابت با کسور بودجه قبول کرد. این سازمان همچنین تصمیم گرفت تا بر طرح، تمرکز کند و نظارت مستقیم بر رشد صنعتی را بر عهده گیرد. مدیران سازمان برنامه صفی اصفیا، سیروس سامی، منوچهر گودرزی، غلامرضا مقدم، خداداد فرمانفرماییان و بهمن آبادیان چنین استدلال میکردند که سیاستگذاری موقتی و برنامهریزی با ترازهای مالیاتی و اعتباری به زودی در حل بحرانها شکست خواهد خورد؛ چرا که برای این کار تغییرات ریشهداری لازم است. استدلال آنها بر تمرکز قدرت در یک نهاد سیاستگذار قدرتمند بود. مجادلههای داغ بین وزیر دارایی، عبدالحسین بهنیا و متحدش، وزیر کشاورزی، حسن ارسنجانی و مدیر سازمان برنامه، صفی اصفیا سیاستگذاری اقتصادی را فلج کرد و کابینه را با مشکل مواجه ساخت.
شورای عالی اقتصاد، با ریاست شاه مجادلههای بیپایانی را بر سر این که چه کسی باید سیاست اقتصادی ایران را تعیین کند، آغاز کرد.
نوع و ماهیت بحثها ضربهای برای رهبران سیاسی (شاه، وزیر پیشین و دیگر مقامات بلندپایه دولتی) به شمار میرفت که با فقدان مکانیسمهای قابل توجهی که لازمه رشد اقتصادی بودند، روبهرو گردیدند. همچنین به نظر میرسید که نزاع بین موسسههای دولتی، خطرات سیاسی نیز به دنبال داشته باشد. به هر حال، این بحثها رشد اقتصادی را به تاخیر انداخت و موجب بحرانهای اقتصادی شد.
واضح بود که انگیزههای سرمایهگذاران به طور موثری کم شده است؛ بدین خاطر که دولت هیچ سیاست روشنی نداشت و هیچ موسسه مسوولی نیز موجود نبود. کشمکش بین سازمان برنامه و وزارتخانههای دیگر بر نیاز برخی تغییرات اداری تایید میکرد تا بحثها محدود گردد و وحدت و یکپارچگی به برنامه داده شود. رژیم حاکم مجبور بود تا جو مناسبی برای رشد و صنعتی شدن ایجاد کند و نظم نهادین مورد نیاز آن را طراحی نماید. سرانجام بعد از چند ماه بحث و گفتوگو در سپتامبر 1962 سازمان برنامهریزی در مباحثه پیروز شد. در این هنگام، سومین برنامه بودجه به جز بخش کوچکی از آن مورد تایید دولت قرار گرفت. محمدرضا پهلوی با گسترش حوزه سازمان برنامه اظهار کرد که او از توسعه و یکپارچگی برنامه اقتصادی طرفداری میکند. اگرچه موقعیت سازمان برنامهریزی بر اساس خواست وی طراحی شده بود تا طرح تحول صنعتی را تنظیم کند وبه سرعت ایران را به رشد مطلوب برساند.
میراث سازمانی
مشاجرهها باعث ایجاد یک بروکراسی کارا شد و این مساله نیز موجب توسعه سریعی گردید که قبل از سال 1930 وجود داشت. در این هنگام عبدالحسین ابتهاج، تکنوکرات تکرو برنامه یکپارچگی توسعه را به اصلاح بروکراسی متصل کرد و استقلال سیاستگذاری را از فشار سیاسی و افزونهخواهی آزاد نمود. این مشاجرهها منجر به ایجاد سازمان برنامهریزی در سال 1948 (و بعدها سازمان برنامه و بودجه) شد که ابتهاج ریاست آن را در سالهای 1954 ـــ 1959 بر عهده داشت.
ابتهاج، آشکارا مطرح کرد که یکی از مشکلات رشد در ایران فقدان ساختارهای بروکراسی مستقل و شایسته است. با این حال او قادر نبود، شاه و رهبران سیاسی را متقاعد نماید. محمدرضا پهلوی در ابتدا، استقلال سازمان برنامه را از کابینه و سپس مجلس پذیرفت و از برنامهریزی آن حمایت کرد. سرانجام او ابتهاج را از قدرت و مقام سازمان برنامهریزی با نظارت کابینه برکنار نمود و سیاستگذاری را به سوی افزونهخواهی هدایت کرد.
هرچند بحرانهای اقتصادی سالهای 1960 ـــ 1962 شاه و رهبران سیاسی را مجبور کرد که دوباره این مساله را بررسی کنند.
رژیم حاکمی که تنها بعد از سه سال، استقلال سازمان برنامه را از بین برد، مجبور شد تا ایجاد یک سازمان اقتصادی مستقل را مورد بررسی قرار دهد.
عالیخانی و وزارت اقتصاد
نوامبر 1962 اسدالله اعلم، نخستوزیر وقت یک کنگره اقتصادی شامل 125 نماینده از موسسههای اقتصادی مختلف برای بحث و گفتوگو در مورد حل بحرانهای اقتصادی تشکیل داد. به تدریج، نظر اکثریت بر آن شد که وزارتخانههای بازرگانی و صنایع و معادن برای تشکیل یک وزارتخانه بزرگ در یکدیگر ادغام شوند. بیشتر آنها به آلمان و ژاپن اشاره میکردند که دارای عقلانیت تجاری و صنعتی هستند و مجموعه درآمد و پرداخت دولت به وسیله گروه سیاستگذاری اقتصادی مشابهی کنترل میشود.
از آن پس، این موضوع مورد بحث قرار گرفت که رشد و تحولات صنعتی نیازمند ایجاد یک بروکراسی شایسته و مستقل است. به این دلایل، وزارت اقتصاد در فوریه سال 1963 ایجاد گردید.
وزارت جدید با نخستین وزیر خود ـــ یعنی، علینقی عالیخانی ـــ قدرت زیادی پیدا کرد. روبهرو شدن با اعتراضات سیاسی در اوایل دهه 1960 محمدرضا پهلوی را علاقهمند کرد که به ابتکارات اقتصادی جدیدش آهنگ ملیگرایی بدهد؛ زیرا این احساس به طور گسترده وجود داشت که شاه اصلاحات ارضی را به وسیله ایالات متحده آمریکا انجام دهد. همچنین، سازمان برنامهریزی که بر سرمایهگذاران نظارت میکرد، به شدت به یک گروه از مشاوران آمریکایی وابسته بود؛ بنابراین شاه چنین تصمیم گرفت که مسوولیت صنعتی شدن نباید با تکنوکراتهای تحصیلکرده آمریکایی باشد. جستوجو برای یافتن یک نامزد مناسب، رهبران سیاسی را به سوی عالیخانی که تحصیلکرده فرانسه بود، رهنمون کرد. عالیخانی با رفتار پیشبینیناپذیر خود توانست هم اختیارات وزارتخانه بزرگ جدید را در جهت کنترل بر فعالیت افزایش دهد و هم این که خودش، شاهد نقطه ضعف بروکراسی اقتصادی باشد.
وزارت در اوایل کار، مورد حمایت زیاد شاه قرار گرفت؛ چرا که بروکراسی جدید را وسیلهای برای تحقق رشد و تحول صنعتی میدید. عالیخانی قدرت وسیعی به کارامدی سیاستگذاری اقتصادی و قوانین و موسسههای مرتبط به آن بخشید.
همچنین او محدودیتهای مشخصی را جهت جلوگیری از افزونهخواهی و سوء استفاده از قدرت به وجود آورد تا این که بتواند نگرشهای جدیدی در سیاستگذاری را به مرحله اجرا درآورد.
حمایت گسترده پهلوی دوم از وزارت اقتصاد، بروکراسیهای دیگر را تشویق کرد تا به بروکراسی جدید کمک کنند. شاه به افزایش توانایی وزارت کمک کرد و از توسعه سیاسی حمایت نمود. بدین ترتیب او میخواست سلطنت کند و به وزارت اقتصاد اجازه داد که در قلمروی اقتصادی حکومت نماید و مشروعیت و فضایی جهت سیاستگذاری فراهم سازد. به علاوه، محمدرضا پهلوی قدرت خود را به هزینه نخبگان قدیمی تثبیت کرد؛ نخبگانی که او را در جهت تقویت تکنوکراتی پیشرفتهای هدایت مینمودند.
این نخبگان در ادارات اقتصادی کشور متمرکز شده بودند. هدف اصلی وزارت اقتصاد اداره درازمدت سیاستگذاری صنعتی بود. سعی وزارت بر این بود که این امر را به وسیله تشویق صنایع داخلی انجام دهد. برای این هدف از استراتژی صنعتی جایگزینی واردات (ISI) استفاده کرد. این استراتژی، به طور گسترده توسط کشورهای جهان سومی استفاده میشد که شروع به صنعتی شدن کرده بودند.
این شیوه شامل سرمایهگذاری بخشهای خصوصی و دولتی در پروژههای صنعتی جدید میشد و بعدها، شامل محدودیتهایی بر واردات، تخصیص اعتبار، یارانهها، مالیات و نرخهای تبادلی گردید.
این انتظار میرفت که ترکیب برنامهریزی و نظام حمایت، تحولات صنعتی را تسهیل کند؛ اما نه تنها انتظارات از این استراتژی برآورده نشد؛ بلکه باعث افزایش اختیارات سیاسی برنامهریزان در سال 1970 شد.
و سرانجام باعث عدم کارایی توسعه نابرابر و محدودیت بر صنعتی شدن و دخالت نهادینهشده حکومت در اقتصاد گردید.
به علاوه، این استراتژی به عنوان شکل جدیدی از نظام حمایتی و افزونهخواهی مطرح شد. وزارت اقتصاد، جهت منابع مالی را به سمت حمایت از عوامل اقتصادی جدید به هزینه قبلی آن تغییر داد؛ اما این نقطه ضعفها برای برنامهریزان آن زمان ایران و همچنین کشورهای جهان سوم مشخص نبود و به (ISI) در ایران زمان به عنوان شکلی از حمایتگرایی نگریسته میشد که میتوانست جهش به سوی توسعه را تسهیل کند.
در دوران شکوفایی وزارت (1963 ـــ 1969) سیاستهای آن موفقیتآمیز تلقی میشد؛ چون آنها به ثبات اقتصادی اعتبار دادند، سرمایهگذاران را امیدوار کردند، برنامه صنعتی شدن را نهادینه نمودند، برخی از فشارهای اقتصادی و مالی را کاهش دادند و به اهداف توسعهای رژیم به خصوص به هدف درخواستی شاه یعنی صنعتی شدن خدمت کردند. همه در برهه زمانی 1969 بر این عقیده بودند که هیچ دلیلی برای شاه و رهبران سیاسی وجود ندارد که از اداره اقتصاد ایران ناراضی باشند. در حقیقت، از دیدگاه آن زمان عملکرد وزارت، موفقیتآمیز تلقی میشد و فراتر از هر اختلاف نظری، هر ناظری آن را یک انقلاب صنعتی کوچک مینامید.
به علاوه، عالیخانی دارای محبوبیت و شهرت زیادی شد و از طرف موسسههای اقتصادی و بخشهای خصوصی مورد حمایت قرار گرفت و به عنوان یک رقیب توانمند و شایسته معرفی شد. با این حال، این نتایج مثبت برای تضمین ادامه حمایت از وزارت کافی نبودند. درگیریهای سیاسی نشان داد که آن درگیریها اهمیت بیشتری از نتایج سیاستگذاری دارند.
عقبنشینی وزارتخانه؛ سیاستهای حکومت نئوپاتریمونیال
اگرچه قدرت سیاسی در دوران مورد بحث به زور در دستان شاه متمرکز بود؛ اما تصمیمگیری تحت تاثیر مقامات دولتی، اعضای خانوادهاش، دربار، مشاوران و دوستانش انجام میگرفت. بازیگران در این رقابت سیاسی سعی میکردند، نظر محمدرضا پهلوی را در موقعیتهای سیاسی مختلف با توجه به منافع خود و جهت افزایش دسترسی به منافع و رانت پیش ببرند.
پیشرفت وزارت اقتصاد بر توزیع منابع حکومت تاثیر گذاشت؛ به همین دلیل فعالیت سیاسی شدیدی را به وجود آورد.
پیشرفت این وزارت باعث تغییرات نهادینی شد که خواهان نوع متفاوتی از دخالت دولت در اقتصاد بود و همچنین به دگرگونی اتحاد بین طبقات تجاری سنتی و نخبگان صنعتی بخش خصوصی جدید اشاره داشت و وزارت، حمایت اقتصادیاش را بر تقاضاهای بازدهدار و رشد متمرکز کرد. این تغییرات، موجب تضاد میان آنهایی که تحول صنعتی را با کاهش دسترسی به منابع و رانت یکسان میدانستند و آنهایی که امکانات جدیدی را برای افزونهخواهی در آن میدیدند، گردید. زمانی که وزارت، عملکرد خود را گزارش داد، سیاستگذاری خود را با توجه به موسسههای حکومتی عنوان کرد. همین مساله باعث دخالت در ساختار پاتریمونیال قدرت شد. این نزاعهای آشکار باعث تسریع عدم کارایی وزارت شد؛ چرا که سیاستگذاری وزارت، نوعی سیاستگذاری منطقی ـــ قانونی در مقابل ضروریات پاتریمونیالی سلطنت بود؛ به همین دلیل حمایت سیاسی از وزارت کاهش یافت و باعث به خطر افتادن استقلال وزارت در سال 1969 شد. خصلت سیاستهای حکومت به خوبی، ساختار فرصت طلبانهای را که ویژگی ذاتی رژیم پاتریمونیال است، آشکار کرد.
فشار از طرف صاحبان منافع
نخستین مخالفت با وزارت اقتصاد از طرف انحصارگران و بازرگانان مطرح شد. بازرگانان بازاری به عنوان اولین سرمایهگذاری (ISI) از محدودیتها و موانع آن ناراضی بودند. بازار در آن زمان، به طور گستردهای از واردات کالاهای مصرفی و تجاری در مبادلات خارجی بهرهمند میشد. نظارتهای جدید و قوانین حکومتی در مورد نرخهای مبادلهای و تجاری قصد حمایت از (ISI) را داشتند که این مساله به عنوان حمله مستقیم به بازار تفسیر میشد. روابط سنتی بازرگانان با جبهه ملی وتضادهای مذهبی ـــ که به شدت مخالف استحکام قدرت سلطنت بعد از سال 1953 بودند و صنعتی شدن را به عنوان یک عنصر سازنده آن فرایند میدانستند ـــ باعث شد که دولت در واکنش به آنها دچار مشکل شود. این مطلب، زمانی شکل عینی به خود گرفت که بازرگانان از قیام 1963 [امام] خمینی(ره) حمایت کردند. همه این موارد، باعث ایجاد واکنش وزارت اقتصاد به تغییرات در مالیات، تجارت و قوانین مبادلات خارجی شد.
مهم‌تر از واکنش بازرگانان بازار، واکنش کسانی بود که واردات کالاهای انحصاری را در اختیار داشتند. اعمال تجاری موجود مقدمهای بر افزایش درآمد دولت و ایجاد انحصار بر واردات کالاهای مصرفی گوناگون بود. در سال 1963 وزارت اقتصاد پیشنهاد کرد، اعمال تجاری که مشوق صنعتی شدن هستند و واردات کالاهای غیرضروری را محدود میکنند، مورد بازبینی قرار گیرند. این روش، تضاد سازماندهی شدهای را در واردات و خطمشی سیاسی آن به وجود آورد. مخالفتها از طرف کسانی بود که به دربار، بازرگانان بازاری و مقامات اداری دسترسی داشتند و دلالان و بازرگانان مبادلات خارجی و شخصیتهای نظامیای که پورسانتهایی از اعتبار مجوز واردات، دریافت میکردند و برخی از متحدان سیاسی آنها که به عنوان پاداش به آنها مجوزهای واردات داده شده بود با گروههای اجتماعی مهمی در ارتباط بودند و بعضی دیگر، در بازگرداندن سلطنت در سال 1953 نقش داشتند. سعی و تلاش وزارت اقتصاد در جهت گسترش حوزه کنترل خود بر این بخشها بود.
بنابراین، یک منبع قوی از مخالفتها برای سیاستگذاری به وجود آمد. وزارت به علت ایجاد مشکلات برای مصرفکنندهها، اخراج بازرگانان از کار، برنامهریزی غیرمنطقی در محدودیتهای واردات، ایجاد نارضایتی در مردم و انجام اعمال فساد و رشوهخواری مقصر شناخته شد. این اتهامات در سال 1959 به ابتهاج وارد شد و باعث اخراج او از سمتش شد. اعتراضات زیاد، باعث شد که شاه یک کمیسیون تشکیل دهد که وزارت را از اتهامات فساد و رشوهخواری تبرئه کرد؛ اما این مساله باعث کاهش انتقادات بر سیاستگذاری وزارت نشد.
این اعتراضات، وزارت را مجبور کرد که ادعای خود را با چندین دلیل به شاه ثابت کند، به عنوان مثال، وقتی که وزارت پیشنهاد کرد، تولید اتومبیل در ایران مطلوب و مناسب است، واردکنندگان اتومبیل در شاه اعمال نفوذ کردند و استدلال آنها این بود که اهداف وزارت غیرممکن و دست نیافتنی است. عالیخانی از شاه شش ماه مهلت خواست. در طول این مدت وزارت ثابت کرد، تولید ماشین در ایران امکانپذیر است. بعد از این که شاه متقاعد شد که سیاستهای وزارت نتایج آشکار و ملموسی ایجاد کرده است، اعتراضهای واردکنندگان فروکش کرد، به خصوص که این مساله کشور را به صنعتی شدن ـــ که سلطنت آرزوی آن را داشت ـــ نزدیک کرد.
اما، اعتراضات دیگری جایگزین اعتراضات واردکنندگان شد. اعتراضات کسانی که میخواستند از شکوفایی صنعت بهرهمند شوند. با این توضیح که سیاستهای وزارت اقتصاد در جهت گسترش و توسعه اقتصاد و تولید بود که امکانات جدیدی را برای ساختار پولی ایجاد میکرد. از آغاز، وزارت اقتصاد از استراتژی صنعتی شدن با شراکت بخش خصوصی مطمئن بود. وزارت به علت تماسهای شخصی با بخش خصوصی، حسن تفاهم خوبی با بخش خصوصی ایجاد کرد و شبکههایی با تمام روسای صنعتی جدید ایجاد نمود که نیازها و اهداف خودشان را با مقامات وزارت در میان بگذارند و در سیاستگذاری و نظارت دولت دخالت کنند. همچنین، وزارت اقتصاد از پروژههای صنعتی جدید حمایت فنی و مالی مینمود و از توافقات بینالمللی حمایت میکرد. سعی و تلاش های دولت در جهت ایجاد محدودیتهایی بر سودها و رهایی از بررسیهای وقتگیر و تشریفات اداری بود. همچنین، بازبودن قرارداد همکاری باعث کمک به افزایش اعضای بخشهای خصوصی جدید شد. در نتیجه، در زمان بسیار کوتاهی دوباره یک گروه جدید در ایران پیدا شدند که با مشاغل واردات ـــ صادرات یا در مقیاس کوچک خدمات صنعتی، ریشه در بازار داشتند، از قبیل لاجوردیها، خسروشاهیها، خیامیها و رضاییها که به حمایت صنعتی به خصوص در کالاهای مصرفی و صنایع متوسط معتقد بودند، به عبارت دیگر، یک گروه اقتصادی جدید به تولید صنعتی و (ISI) متصل شد. این گروههای جدید به سرعت شروع به تمرکز و جمعآوری ثروت در دستان خود کردند که ویژگیهای آنها شبیه ویژگیهای نخبگان صنعتی آسیای غربی در آن دوره بود. این گروهها از قبیل گروههای صنعتی شهریار و بهشهر از سال 1970 به بعد بر بخشهای خصوصی مسلط شدند. افزایش این طبقات، یک توسعه اجتماعی چشمگیر با پیامدهای سیاسی بود. آشکارترین این پیامدها، کمک به توسعه اقتصادی نابرابر و تغییر نابرابری از سال 1960 به بعد بود.
ثروت رو به رشد بخش خصوصی عناصر درباری و خانواده سلطنتی، الیگارشی سنتی و دیگران را به این فکر انداخت که با داشتن نفوذ در محافل دولتی، سهمی از رونق و شکوفایی را طلب کنند. تقاضاها شامل گرفتن پورسانت، سهیم شدن در صنایع و اخذ مجوز پروژههای جدید بود. در آغاز، شاه در مقابل این فشارها از وزارت و بخش خصوصی حمایت کرد؛ ولی در زمانی که اقتصاد رو به بهبود بود، وی ضروری ندید که استقلال وزارت به عالیخانی وابسته باشد.
از طرف دیگر، پهلوی دوم از طرف عناصر مختلف تراز اول، اعضای سلطنتی یا دوستان محفلیاش، بازرگانان و پیمانکاران تحت فشار قابل ملاحظهای قرار داشت. مخالفان وزارت استدلال میکردند که تخصیص اعتبارات، محرکهای مالیاتی، امتیازات نرخ مبادله، مجوزهای صنعتی و دیگر منابع با وجود هزینه زیاد سود کمی داشتهاند. به هر حال، وزارت به دلیل درخواستهای سنگین، در استراتژی صنعتی دچار مشکل شد، همچنین با مشکل بیشتری در توجیه حمایتش از بخش خصوصی مواجه گشت. شاه به طور مکرر موضوع حمایت وزارت از بخش خصوصی را مورد تایید قرار میداد که باعث گسترده شدن اعتراضات نسبت به رژیمش گردید. بیشتر این اعتراضات از جانب برخی منتقدان بود که بر نارضایتیهای توده مردم تکیه داشتند، از قبیل منفی نشان دادن رشد ثروت بازرگانان بهایی و یهودی که این را ناشی از سیاستهای وزارت میدانستند. عدهای در آن زمان سیاستهای وزارت را به زیان روابط بین حکومت و انجمنهای اقلیتی میدانستند. در عوض، ژنرال ایادی و فیلکس آقایان به صورت گستردهای در فعالیتهای افزونهخواهانه به دنبال منافع بازرگانیای بودند که سیاستهای وزارت را به تدریج ضعیف میکرد. امتیازات شاه به آنها به مفهوم تسلیبخشی به انجمنهای اقلیتی بهایی و مسیحی بود؛ به این دلیل که حمایت آنها را از رژیم تضمین کند. به نظر حکومت این دیدگاه همکاریجویانه بین انجمنهای اقلیتی ایران بود که در جهت جلب اعتماد رهبرانشان از طریق ارایه هدف انجمنها گام برمیداشت. پهلوی دوم به اشتباه تصور میکرد که از طریق واردکردن رهبران کلیدی انجمنهای اقلیتی در فعالیتهای اقتصادی و ارایه امکانات افزونهخواهانه به آنها میتواند به طور کلی آنان را در کنترل خود داشته باشد.
وزارت، علاوه بر جانبداری از اقلیتها با اتهامهای بخشهای ضددولتی و ضدحزب کارگری و افزایش شعلههای برخوردهای طبقاتی روبهرو شد. دفاع وزارت از قلمروش آن را سرسخت و غیرمنطقی و از لحاظ سیاسی، خطرناک نشان داد. شاه تصور کرد که این نارضایتیها شدیدتر خواهد شد؛ به همین دلیل، به تدریج حمایتش را از وزارت کاهش داد. این تغییر در موضع محمدرضا پهلوی، نشانگر پایان کار وزارت اقتصاد بود.
البته، باید به این نکته توجه شود که شاه به طور جدی در برابر فشارهای زیادی قرار گرفته بود. او برخلاف قدرت فراوانش به اعتراضات وسیع مشاوران وگروههای سیاسی که استحکامبخش رژیمش بودند، بسیار حساس بود؛ به همین دلیل، احساس کرد که نیاز به سازگاری با فشار سیاسی را دارد. در حقیقت، موضوع وزارت اقتصاد یک کشمکش مهم در برابر قدرت و نقاب شخصیتی شاه بود؛ چرا که پهلوی دوم از صنعتی شدن حمایت میکرد تا او را به عنوان محور نوگرایی ایران تلقی کنند و به این ترتیب، حامی تکنوکراسی بود. در حقیقت، دیدگاه او از قدرت و نقشش دیدگاهی تکنوکراتی بود. هنوز، نهاد سلطنت به طور وراثتی پاتریمونیالی بود و مشروعیت خود را به وسیله تامین پشتیبانی و حمایت، دریافت میکرد. اعتراضات به عالیخانی باعث گردید که خواست تکنوکراتی شاه جایگزین آن شود که با شیوه اقتدار پاتریمونیالی با مشکل روبهرو میشد. به هر حال فشار به وزارت به خاطر کسب منافع ویژه منجر به دخالت در تصمیمگیری گردید؛ به همین دلیل، وزارت در جهت بهینهسازی سیاستگذاریش دچار محدودیت زیادی شد.
مخالفت آمریکاییها
ایالت متحده تمایل داشت تا نقش مهمی در سرنوشت وزارت اقتصاد ایفا کند. اگرچه آمریکا ارتباط دیرینهای با سازمان برنامهریزی و توسعه بخش دولتی داشت؛ ولی با توسعه همه جانبه ایران موافق نبود. تلاش سازمان برنامهریزی برای ساخت کارخانه ذوب آهن در دهه 1950 به دلیل مخالفت آمریکاییها به تعویق افتاد.
تلاشهای بعدی نیز به علت ترغیب بانک جهانی و فشار آمریکاییها بر شرکت کروپ آلمانی نتیجه نداد. در حقیقت، باید گفت که مدیران بلندپایه وزارت اقتصاد به ایالات متحده به عنوان یک مانع مینگریستند.
بنابراین، تلاش در جهت دستیابی به صنایع سنگین و سبک، توجه ایران را به کشورهای اروپای شرقی جلب کرد. گرچه روابط با اروپای شرقی قبل از روی کار آمدن عالیخانی شروع شده بود؛ اما عالیخانی این ارتباط را گسترش داد و صنایع متوسط و سنگین را برای ایران به ارمغان آورد که بعدها به عنوان یک راه توسعه در کارهای تولیدی جدید مطرح شد. دلایل منطقیای برای رابطه مجدد با اروپای شرقی و اتحاد شوروی وجود داشت. کشورهای اروپای شرقی میخواستند، این صنایع را در مقابل نفت و گاز به ایران بفروشند. (بنابراین، دولت از فشار مالی ارزی رهایی پیدا میکرد و قدرت خرید آن افزایش مییافت) این موضوع به رشد اقدامات (ISI) در ایران کمک کرد که قبل از سال 1960 تحت فشار بازاریها بود. روابط تجاری به ثبات بیشتر صنایع سنگین ایران، به خصوص قرارداد ساخت کارخانه ذوب آهن اصفهان و عملیات تولید ماشینآلات اراک در سال 1966 منجر شد. همچنین، ارتباط با اروپای شرقی شگرد سیاست خارجی تازهای بود که نتایج سیاسی مهمی در بر داشت. شاه در ابتدا، به برقراری رابطه وزارت اقتصاد با اروپای شرقی رضایت داد؛ چرا که او غربیها را در ناکامی وزارت شریک میدانست؛ زیرا آنها در فروش صنایع متوسط و سنگین به ایران تمایل نداشتند. همچنین در اوایل دهه 1960 او نگران سیاستهای دولت کندی در قبال رژیمش بود؛ به همین دلیل خواهان روابط ایران با اتحاد شوروی و بلوک شرق گردید؛ اما آنچه بیش از همه در این روابط اهمیت داشت، این بود که شاه فرصتی یافت تا مخالفان داخلی خود را سرکوب کند؛ چرا که در اوایل دهه 1960 کشورهای اروپای شرقی منبع اصلی حمایت از مخالفان چپگرا بودند. این روابط به طبیعی شدن روابط بین ایران و اروپای شرقی منجر شد؛ در نتیجه، حمایت از گروههای مخالف ایرانی در بیشتر حکومتهای اروپای شرقی به پایان رسید و فشار شوروی بر ایران کاهش یافت.
ایالات متحده به طور آشکار از روابط گرم ایران با بلوک شرق اظهار نارضایتی میکرد. حوزه مخالفت آمریکاییها در رابطه با جزییات مذاکره ایران با مسکو جهت ساخت کارخانه ذوب آهن اصفهان بود که مخفی نگهداشته شده بود.
رهبران سیاسی و مدیران وزارت اقتصاد همگی میدانستند که فشار فوقالعادهای در جهت عدم تحقق این معامله بر ایران وارد میشود. درخواستهای اطاعت نشده آمریکا، فضای قدرت بروکراسی عالیخانی را تقویت کرد؛ اما کدام افراد در دید آمریکاییها به عنوان یک عنصر ناخوشایند در دولت ایران نشان داده شدند؟ انتقاد از عالیخانی در تماسهای آمریکاییها با شاه و مقامات عالیرتبه ایرانی در واشنگتن ادامه داشت و با جار و جنجال زیادی از طرف سفیر آمریکا در تهران دنبال میشد تا آن حد که شاه از عالیخانی خواست مسوولیت معاملات با بلوک شوروی را بر عهده بگیرد.
در سال 1968 اوضاع شروع به دگرگونی کرد. شرکتهای غربی فهمیدند که ایران به سمت صنعتی شدن پیش میرود؛ به همین دلیل مشتاق فروش صنایع به ایران شدند. همچنین، روابط باز با دولتهای جانسون و نیکسون تمایل شاه را در حرکت بیشتر به سمت شرق کاهش داد. به علاوه، هدف نمادین روابط ایران با بلوک شرق یعنی توقف حمایت این کشورها از گروههای مخالف شاه به انجام رسیده بود. به هر حال از اواخر دهه 1970 ضرورت توجه به بلوک شرق کمتر شده بود. اثر جنگ سرد بر تغییرات اداری در ایران در عزیمت نمادین عالیخانی از وزارت اقتصاد منعکس شد. هوشنگ انصاری جانشین عالیخانی در وزارت شد که پیشتر سفیر ایران در ایالات متحده بود. او به عنوان طرفدار آمریکا نگریسته میشد و به عنوان یکی از مجریهای سیاست این کشور به خدمت گرفته شد. این تغییر در وزارت اقتصاد به تغییر در سیاست خارجی ایران تفسیر گردیده. سفیر وقت شوروی در ایران ناراحتی مسکو را از آینده روابط ایران و شوروی ابراز داشت. آنها انصاری را مامور سیا در ایران میدانستند.
مخالفت آمریکاییها با عالیخانی و وزارت اقتصاد در سرنوشت وزارت، مهم بود. شاه آشکارا با بازگشت وزارت به بلوک غرب موافقت کرد؛ چرا که آنچه برای شاه مهم بود، منافع و سیاست خارجی مربوط به آن بود.
بنابراین، تحول در نگرش نسبت به وزارت به علت فشار آمریکاییها نبود. به بیان دقیقتر، در بحبوحه کشمکش بر سر استقلال اداری وزارت و کنترل سیاستگذاری اقتصادی، مشارکت آمریکاییها کمک فکری به آنهایی بود که مخالف روابط اقتصادی با بلوک شرق بودند؛ (به خاطر این که آنها افزونهخواهی خود را از دست داده بودند) یعنی همانهایی که میخواستند عالیخانی اخراج شود و قدرت وزارت کاهش یابد. همچنین، روابط با بلوک شرق باعث شد تا توجه آمریکاییها از درگیریهای وسیع وزارت اقتصاد به تغییر نهادی و سیاستگذاری در ایران برگردد.
از این رو، در حالی که آمریکا از تشکیلات نهادی مشابهی در کشور دیگر حمایت میکرد، خواهان شکست آنها در ایران بود.
رویارویی رهبران سیاسی
در نهایت، سرنوشتسازترین مخالفت با وزارت اقتصاد از میان خود رهبران سیاسی بود. درگیریهای رو به رشد یک سازمان مستقل پیشتاز در توسعه اقتصادی باعث مشکلاتی برای ماهیت پاتریمونیالی حکومت شد. به عنوان مثال این مساله باعث وقوع کشمکشهایی بین عالیخانی و امیرعباس هویدا، نخستوزیر و بین وزارت و شاه به خاطر تسلط یافتن بر اوضاع گردید.
مقام نخستوزیر در دوره پهلوی دوم از قدرت سیاسی کمی برخوردار بود. نخستوزیر با رای مردم انتخاب نمیشد، نماینده یک حوزه انتخابی به شمار نمیرفت، فاقد ایدئولوژی بود و نماینده حزب واقعیای که انتقالدهنده اراده مردم باشد، محسوب نمیگردید. خلاصه این که نخستوزیر به عنوان ابزار سلطنت و گسترش اقتدار آن به خدمت گرفته میشد. این موضوع، به خصوص در زمان نخستوزیری طولانی هویدا (1965 ـــ 1977) عیان بود؛ به طوری که مقام نخستوزیر، تمام استقلال سیاسی خود را حتی در سطح نمادین در مقابل سلطنت از دست داد. گرچه اهمیت خود را در کشمکشهای قدرت در قلمرو حکومت حفظ کرد. نخستوزیر قدرت بالایی در اداره سازمانهای حکومتی، هماهنگی در سیاستگذاری و اجرای کار رژیم پاتریمونیالی داشت.
هویدا، سومین نخستوزیری بود که مسند نخستوزیری را از زمان تشکیل وزارت اقتصاد در دست میگرفت، او از همان ابتدا نشان داد که مهمترین دشمن سیاسی وزارت است. او یک دولتمحور بود که علاقه زیادی به تقویت دولت با استفاده معیارهای مردمپسندانه داشت. او با (ISI) در اصول اخلاقی مخالف نبود؛ اما در آن نقش بسیار کمی برای بخش خصوصی قائل بود. در حقیقت، او اعتقاد داشت که برای صنعتی شدن نیازی به بخش خصوصی نیست؛ زیرا از نظر او بخش خصوصی هیچ کمکی به تجار بزرگ برای فائق آمدن بر هزینههای سیاسی در انجام فرایندها نمیکرد. او از سیاستهای مداخلهگرانه به خصوص در تعیین قیمتها به این دلیل از کنترل نیروهای بازار حمایت مینمود.
هویدا، بلافاصله بعد از نخستوزیری کشمکش و نزاع را با عالیخانی بر سر موضوعاتی همچون پیامدهای کنترل قیمت، سیاست مقابله با توسعه بخش خصوصی و قوانین ضد احتکاری شروع کرد. او فعالیت تجاری را با رفتار غارتگرانه یکسان میپنداشت و به همین دلیل، مجادله بر سر بیشترین سود قابل قبول، برخوردها و نزاعهای وزارت را با نخستوزیر به اوج رساند. هویدا به رهبران بخش خصوصی به صورت تحقیرآمیزی به عنوان بازرگان (تاجر) اشاره میکرد و به سادگی، بارها آنها را پدرسوخته و لعنتی مینامید. او به اداره بخش خصوصی وزارت به عنوان کارخرابکن و چاپلوس مینگریست و میخواست از طریق قوانینی مثل قانون منع احتکار از گرایش حریصانه بخش خصوصی جلوگیری کند؛ به همین دلیل، دولت اجازه مصادره کالاهای احتکاری را داد.
عالیخانی در مقابل این قوانین ایستادگی مینمود و استدلال میکرد که بخش خصوصی، جهت دسترسی به برنامههای درازمدت صنعتی شدن ضروری است. او همچنین استدلال میکرد، قانون منع احتکار، اعتماد به سرمایه را به تدریج ضعیف میکند و در نتیجه، باعث کاهش سرمایهگذاری بخش خصوصی میشود. بر اساس اصطلاحشناسی پیتر اوانز نزاع و درگیری، بین تصور «سرپرستی» [دولت مداخلهگر] با تصور «مامایی» [دولت ناظر] از حکومت بود. در تصور سرپرستی، سازمانهای دولتی سعی میکنند از جامعه در مقابل نظام سرمایهداری حمایت کنند؛ در حالی که در تصور مامایی هدف حکومت جهتدهی به نیروهای نظام سرمایهداری است.
وقتی در سال 1965 هویدا، نخستوزیر شد، رکود اقتصادی رو به پیشرفت بود؛ از این رو، توجه خاص حکومت به بخش خصوصی غیرضروری به نظر میرسید. هویدا با توجه به تداوم فشارها بر وزارت و انتقاد از حمایت وزارت از نخبگان صنعتی جدید، عالیخانی را به حالت تدافعی درآورد و او را به طور قاطع به دفاع از بخش خصوصی متهم کرد. به هر حال، او به تدریج و به طور ماهرانهای حمایت سلطنت از وزارت را کاهش داد. از طرف دیگر، هویدا به یک عملیات موفقیتآمیز برای دفاع از ارزشها و هدفهای اصلی حکومت (و خلاصه شاه) دست زد. در همین زمان، شاه شروع به صحبت از ایجاد نظام بهزیستی همگانی کرد که اساس سوء استفاده حکومت در جهت کاهش قدرت بخش خصوصی در دهه 1970 بود.
با این حال، هویدا از جانب عالیخانی نگران بود؛ چرا که او سیاستمداری ماهر بود که آمادگی پاسخگویی به همه منتقدان و مخالفان را داشت. عالیخانی مردمسالار بود و از سوی افرادی در انجمنهای تجاری و دیوانسالاری حمایت میشد.
در حقیقت، اگرچه او از نظر سنی همانند بیشتر مقدمات اداری در حد متوسط و جوانتر از اکثر مقامات اداری بلندپایه بود؛ اما به عنوان یک رهبر برای مقامات موسسهها و ادارهها در نظر گرفته میشد. نقش او در آمادهسازی کارخانه ذوب آهن و به طور کلی، مهارتش در انجام کارها، حال و هوای قدرتمندی به او داده بود که دست کم در بین مدیران اقتصادی به عنوان یک شخصیت خوشمشرب معروف شده بود. این ابهت با عالیخانی باقی ماند، حتی زمانی که صحنه سیاست را ترک کرد.
عالیخانی قدرت زیادی به وزارت بخشید که این مساله باعث وفاداری تعدادی از تکنوکراتها به او شد. نتایج آشکار تلاشهای وزارت اقتصاد با شخصیت پرجاذبه عالیخانی ترکیب شد و او را پیشکسوت دیوانسالاری ایران ساخت. در کشمکشهای شخصی و هنگامی که به اعتماد وزرا، موسسههای دولتی مرتبط به اقتصاد را متقاعد ساخت که استراتژی وزارت اقتصاد را بپذیرند، بانک مرکزی، بانکهای دولتی و خصوصی گوناگون وسازمان برنامهریزی، رهبری عالیخانی را پذیرفتند و به وزارت اقتصاد اجازه دادند که به عنوان نخستین موسسه در سیاستگذاری اقتصادی فعال باشد. این امر به وزارت اقتصاد قدرتی بالاتر از محدودیتهای وضع شده بخشید و به عالیخانی اجازه داد که سیاستگذاری کلان را پیشبینی و هماهنگ کند. وی سیاستگذاری رسمی را بر روابط غیررسمی مسلط کرد. به علاوه، اختیاراتش به او اجازه داد که راهی برای روشهای سیاستگذاری در کابینه برای بهداشت، تعلیم و تربیت، قانون، انرژی و سیاستگذاری خارجی جهت خریدهای نظامی و توسعه بخش خصوصی تعیین کند؛ چرا که بهینهسازی سیاستگذاری زمانی امکانپذیر بود که وی بر دیگر وزارتخانههای دولتی و ادارات حکومتی مسلط باشد.
به هر حال، زمانی که عالیخانی تصمیم گرفت راهحلی آرمانی برای رفع مشکلات متعدد بروکراسی ارایه بدهد، هویدا خیلی نگران شد. شیوه هویدا در مبارزه با عالیخانی این بود که با دیگر مخالفان وزارت اقتصاد متحد شود. او با مهارت بر نگرانی شخصی شاه از ترقی عالیخانی و تخلف وزارت از حقوق انحصاری پاتریمونیالی نیز تاثیر گذاشت. هویدا پیوسته عالیخانی و سلطنت را رودرروی یکدیگر قرار میداد تا شاه را متقاعد کند که قدرتش را در مقابل وزارت نشان دهد و سرانجام، استقلال آن را از بین ببرد. هویدا مصمم بود از استقلال کامل بروکراسی به دلیل مقام خود جلوگیری کند؛ چرا که استقلال بروکراسی قبل از این که حقوق شاه را زیر پا بگذارد، به طور گستردهای قدرت نخستوزیر را کاهش میداد. به این ترتیب، سیاستهای سلطهگرایانه، موقعیت وزارت را سست کرد.
پهلوی دوم در ابتدا از وزارت اقتصاد حمایت بسیاری میکرد و رشد و موفقیت آن را بسیار مهم میپنداشت؛ در نتیجه، او از مدیریت حمایت کرد و عالیخانی را در مقامش نگهداشت. او به وزارت به عنوان ضرورتی برای حل بحرانهای اقتصادی ایران قبل از دهه 1960 نگاه میکرد و خود را در داشتن ایرانی صنعتی شریک میدانست. با این حال، تصور شاه از وزارت و تصورش از کار و ایرادش در هر زمان تغییر میکرد. هرچند، این تغییر به وجودآمده نمیتوانست سرنوشت وزارت را تعیین کند، تعیینکننده رابطه شاه با موسسههای اقتصادی، دولت و سیاستگذاری آنها در دهه 1970 بود.
در کل زمان وزارت عالیخانی، شاه برای کنارآمدن با استقلال وزارت، تحت فشار بود. وی ابتدا، در برابر این فشارها مقاومت کرد؛ اما بعد از گذشت مدت کوتاهی دیگر تاب تحمل این همه فشار را نداشت؛ در نتیجه، ارادهاش سست شد. غیر از وزیر دربار ـــ یعنی، اسدالله اعلم ـــ وزارت هیچ حمایتکنندهای در میان مشاوران و دوستان محفلی شاه نداشت و همه آنها خواستار مهار قدرت وزارت و تبدیل آن به شرکتهای ویژه بودند.
شاه به محض بهبود وضع اقتصاد تسلیم شد و احساس کرد که هشیاری عالیخانی در حفاظت از قلمرو و وزارت بیش از حد بوده است و مقاومت بیش از اندازهای به وجود آمده است. شاه نمیخواست وزارت را به طور کلی منحل کند؛ بلکه میخواست وزارت بیشتر انعطافپذیر شود و با منافع قدرتمند سازگار گردد. او میخواست سیاستگذاری اقتصادی را با پاتریمونیالیسم سازگار کند. وی مقاومت عالیخانی را بسیار قدرتمندانه و دستورات حوزه برنامهریزی وزارت را بسیار مقرراتی میدید. در مقابل، عالیخانی استدلال میکرد، هر بار که قدرت وزارت افول کرده، افزونهخواهی و رشوهخواری، سیاستگذاری را نابود نموده و تمام عملکرد وزارت را بر باد داده است. عالیخانی همچنین از اهمیت گسترده برنامهریزی جهت ادامه توسعه و صنعتی شدن حمایت کرد؛ اما شاه با این استدلالها متقاعد نشد. هویدا و متحدانش تنشهای بین شاه و عالیخانی را به وسیله افزایش مواردی که عالیخانی از سازگارشدن با پیشنهادهای شاهانه امتناع میکرد، تشدید کردند. به این ترتیب، عالیخانی خود را در نافرمانی مقابل شاه دید که شاه را به دفاع از قدرتش مجبور میکرد. اعتماد به نفس عالیخانی در تصریح استقلال وزارت اقتصاد، هم عجولانه بود و هم به دور از شخصیت او. شاه به هر قیمتی خود را مسوول موفقیت وزارت ـــ در تاسیس آن، در انتخاب عالیخانی برای هدایت آن و در حمایت از عملکرد آن ـــ میدید.
باید خاطرنشان کرد که اعتراضات فزاینده به وزارت، سرنوشت آن را مشخص نکرد؛ بلکه فقط شاه را مجبور کرد که تعادلی بین اهداف اقتصادی وزارت با نیازهای پاتریمونیالی رژیم و شرایط توسعه به وجود آورد؛ بنابراین، تضاد به بعد از سال 1966 موکول شد؛ زمانی که تصور تهدید سیاسی وزارت بیشتر محسوس شد و تعهدات اقتصادی، دیگر نتوانست شاه را تحت تاثیر قرار دهد.
بعد از سال 1966 ـــ 1976 هنگامی که رشد چهار ساله قبلی، فشارهای اقتصادی را بر دولت کم کرده بود و نیز بعد از این که از سال 1971 قیمت نفت افزایش یافت، نگرش شاه به رشد اقتصادی و پیامدهای آن به طرز چشمگیری تغییر کرد. او به توسعه به عنوان خودکفایی مینگریست و ثروت نفت را در خدمت توسعه قرار میداد؛ به همین دلیل، او نتیجه گرفت رشد و ایجاد اشتغال به بخش خصوصی نیازی ندارد.
در سال 1970 این نتایج شاه را واداشت که دانش برنامهریزی اقتصادی خود را زیر سوال برد. او عقیده داشت که خودش درباره صنعتی شدن بیشتر از اقتصاددانان رژیمش میداند؛ بنابراین، خود برای حل مشکلات وارد میدان شد و این، همان چیزی بود که اقتصاددانان بسیار نگران آن بودند. او نیازی ندید که از استقلال یا فرایند سیاستگذاری وزارت حمایت کند. در سال 68 ـــ 1969 شاه هنوز مشخص نکرده بود، چه کسی میتواند جهت مدیریت توسعه ایران، جایگزین بهتری از عالیخانی باشد؛ اما تصمیم او در این مورد قطعی بود که برای رشد نیازی به وزارت اقتصاد یا عالیخانی نیست. به هر حال، شاه به دلیل حیات رژیم عقیده خود را از بینادهای اداری برگرداند. به این ترتیب، او نفوذ سیاسیاش را به خدمت گرفت و موقعیت سلطنت را مستحکم کرد. دراوایل، تاثیر رانت در ایران، اقتصادی نبود؛ بلکه تاثیر آن سازمانی و سیاسی بود. اگرچه شاه با توجه به رانت نفت، رشد صنعتی را از راه بیماری هلندی3 یا جاهطلبی زیاد نکرد، اساس رشد صنعتی را به واسطه وارد کردن رهبران سیاسی، به سرنوشت شومی دچار کرد، البته، رهبرانی که میتوانستند استقلال آن را به خطر بیندازند. رانت نفت به شاه اجازه داد تا از حمایت سازمانهای دیوانسالاری دست بردارد. دلارهای نفتی به او این احساس را دادند که او بتواند در تغییر سازمانی منافع سیاسی به دست آورد. همچنین او از این طریق توانست اصول پاتریمونیالی اقتدارش را حفظ کند، بدون این که این مساله تاثیر مطلوبی در روند سرعت رشد بگذارد.
بازی نهایی
با اتمام حمایت شاه و فشارهای ناشی از صاحبان منافع، سرنوشت وزارت اقتصاد در معرض خطر قرار گرفت. در سال 68 ـــ 1969 ایران با کمبود بودجه روبهرو شد. هویدا، خواستار افزایش تعرفهها در جهت درآمد دولت شد. وزارت اقتصاد در واکنش جواب داد که تعرفهها، تورم ایجاد میکنند؛ بنابراین، مالیاتهای گروهی را به جای تعرفه پیشنهاد داد. به هر حال، توقع زیاد از تعرفهها افزایشی در قیمت بیشتر کالاهای اولیه ایجاد کرد. در این فاصله، قیمت فولاد در بازارهای جهانی به طور چشمگیری کاهش یافت. قیمتهای بینالمللی بلافاصله در بازار داخلی منعکس شد. افزایش قیمت آهن به علت استفاده وسیعش در ساخت و سازها، اثری فوری و چشمگیر داشت.
دولت و بیشتر مخالفان عالیخانی، افزایش قیمت فولاد را به افزایش عادی قیمتها ربط دادند. اتحاد مخالفان فرصتی ایجاد کرد که تلاشهایی جمعی برای بیاعتبار کردن وزارت به نمایش بگذارند. هویدا که هیچ فرصتی را برای انتقاد از بخش خصوصی از دست نمیداد، پیشنهاد کرد که افزایش قیمتها، نارضایتی ایجاد میکند و وزارت اقتصاد برای این مشکل باید پاسخگو باشد. او استدلال میکرد که قیمتها باید کنترل شود. این پیشنهاد از لحاظ سیاسی مردمپسندانه بود؛ اما از لحاظ اقتصادی غیرمنطقی بود. مبارزهای رسانهای برای نشان دادن افزایش نگرانی دولت به خدمت گرفته شد تا نظر هویدا را اثبات کند و حمایت توده مردم را از طرحش فراهم نماید.
این رویداد، یک حلقه ارتباط دیگری از حلقههای کشمکش بین وزارت اقتصاد و مخالفانش بود. با وجود این مبارزه، وزارت و بخش خصوصی مجبور شدند که مسوولیت افزایش قیمتها را بر عهده بگیرند. این مساله نشان داد، مبارزه به نقطه عطفی رسیده است و همچنین بیانگر این بود که حمایت سیاسی از استقلال وزارت، طولانی نخواهد بود. به هر حال، بعد از فشار شاه بر وزارت برای استثنا قائل شدن در مجوز ساخت کارخانه سیمان نزدیک تهران، عالیخانی فهمید که شاه در قبال استقلال وزارت زیاد متعهد نیست. بعد از آن، شاه شروع به اعمال نظر بر سیاستگذاری کرد تا حمایت و منافع اجتماعی خود را آزادانه به کار ببرد. تحقق این مساله به استعفای عالیخانی منجر گردید.
هوشنگ انصاری جایگزین عالیخانی شد. با مدیریت انصاری، تاثیر وزارت اقتصاد بر دیگر موسسههای دولتی و وزارتخانهها به طور چشمگیری کاهش یافت. بیمیلی انصاری نسبت به دفاع از تمامیت سیاستگذاری وزارت، وحدت داخلی وزارت را از بین برد. در دهه 1970 گروههای نزدیک به دربار از جمله بنیاد پهلوی، اعضای خانواده سلطنتی و دوستان شاه در بخش خصوصی فعال شدند و به طور مستقیم بر سیاست صنعتی تاثیر گذاشتند. با این که وزارت اقتصاد با استفاده از قدرتش در صحنه اقتصاد و کادر مدیریتیاش بر اقتصاد و دیوانسالاری ایران تاثیر چشمگیری گذاشته بود، در زمان انصاری شهرت خود و مهم‌تر از آن نقش نمادگراییاش را در بروکراسی از دست داد. در حقیقت وجودش پوچ و بیهوده شد. وزارت اقتصاد در سال 1974 به وزارتخانههای مختلفی تجزیه شد؛ همان سالی که رانت نفت و یک بار دیگر بر صحنه اقتصادی ایران به طور کامل بر رشد برنامهریزی و به معنای ضمنی همان سرمایهگذاری بخش دولتی مسلط شد.
درگیریهای بخش خصوصی و دیوانسالاری
سرنوشت وزارت اقتصاد به طور مستقیم با آینده بخش خصوصی و تحول سازمانی مرتبط بود. این مساله نه تنها شامل موسسههای اقتصادی حکومت میشد؛ بلکه دیوانسالاری ایران را به طور کامل در بر میگرفت. هر دو اینها به دلیل نوع سیاستگذاریهای وزارت اهمیت یافته بودند. در دهه 1960 که بخش خصوصی به عنوان یک موجود سیاسی مستقل پدیدار شد، به خاطر ادعایش به عنوان موتور رشد و تولیدکننده ثروت مورد حمایت قرار گرفت. پارک چونگ هی ـــ کسی که بر صنعتی شدن کره جنوبی بین سالهای 1961 ـــ 1979 نظارت میکرد ـــ در نوشته مهم خود با عنوان «میلیونرهایی که اصلاح را ترویج کردند » چنین بحث میکند، برای هر کشوری حیاتی است که بخش خصوصی در آن کشور سرمایهگذاری کند. به عبارت دیگر، وی ترغیبکننده نوعی کاپیتالیسم ملی بود. دید فخرفروشانه هویدا و شاه از بخش خصوصی، به ویژه این عقیده که رانت نفت، بخش خصوصی را غیر ضروری میسازد، نمیتوانست پیشرفتهتر از نظریه پارک چونگهی باشد. در ایران از سال 1969 به بعد، بخش خصوصی از یک طبقه اجتماعی مستقل به عنوان موتور رشد، به طبقه مشتری وابسته به سخاوت حکومت تبدیل شد. به طور کلی با توجه به عملکرد سیاستهای حکومت، بورژوازی صنعتی در ایران شکل نگرفت. گرچه بخش خصوصی وابسته به حکومت، رشد زیادی یافت. سقوط وزارت اقتصاد به طور کلی تاثیر نامطلوبی بر اصلاح بروکراسی و توسعه داشت؛ چرا که با پیشرفت وزارت از قدرت آن کاسته شد و بروکراسی ایران تحت تاثیر تمرکز قدرت و افزونهخواهی با درگیریهای آشکار در سیاستگذاری قرارگرفت. اگرچه حکومت پهلوی دوم به توسعه معتقد بود؛ ولی در نهایت، حوزه تحول صنعتی را به خاطر حفظ جاودانگی خود، یعنی پاتریمونیالیسم محدود کرد.
نتیجهگیری
برخلاف بیشتر تغییرات در اجتماع و اقتصاد ایران و توسعه چشمگیر در قدرت و توانایی سازمانهای بروکراتیک، حکومت پهلوی دوم همچنان پدرسالارانه باقی ماند. قدرت سیاسی به طور گسترده توسط شاه به انحصار درآمده بود و او آن را با اراده و طبق علایق سلطنت به کار میبرد. حکومت با ویژگی پاتریمونیالی خود از گسترش سیاستهای باز جلوگیری کرد و در عوض، به طور گسترده دید غیرسیاسی و مدیریتی حکومت را افزایش داد. این دید از سیاستها به طور دقیق با اهداف توسعهای ارتباط داشت که شاه به آن علاقهمند بود. گرچه از وزارت به عنوان نخستین انگیزه جهت اصلاح بروکراسی استفاده شد، این مساله باعث بینظمی آشکار بین پاتریمونیالیسم و تغییرات سازمانی گردید و سیاستگذاریهای عقلایی باعث وخیمتر شدن تنشها گشت. در حقیقت، این تنشها به طور گسترده عرصه توانایی حکومت، منابع اقتصادی، تغییر اجتماعی و سیاستگذاری دولت را تحت تاثیر قرار داد. به عبارت دیگر، سیاستهای حکومت پهلوی دوم بیشتر باعث فعال شدن تنشها بین ضرورتهای توسعه با بنیادهای رژیم پاتریمونیالی شد.
هدف اصلی فعالان سیاسی سوء استفاده از نگرش شاه و موقعیت برتر سلطنت بود که در جهت حمایت از عقاید، ارزشها و سیاستهایی بود که موقعیت قدرتشان یا دسترسی به رانت و منابع را مطلوب میکرد. برای نیل به این هدف عدهای خواستار تعهد شاه به توسعه بودند، در حالی که عدهای دیگر از منافع پاتریمونیالی حکومت به طور ماهرانهای استفاده میکردند؛ در نتیجه، میتوان گفت اگرچه قدرت در سلطنت متمرکز بود، مراکز قدرت و دیگر فعالان سیاسی به آزادی زیادی در پیگیری منافعشان و طرحهای قدرتیابیشان دست یافتند. کشمکش برای قدرت که برخاسته از وزارت اقتصاد بود، نه تنها سیاستهای حکومت را تغییر نداد؛ بلکه آرامش طولانی آن را نیز بر هم زد. به هر حال، ارایه تضادهای بنیادی کمک میکند تا به شرح محدودیتهای موجود در توانایی حکومت پهلوی دوم برای کنترل موفقیتآمیز بر بازار و تسلط بر جامعه ایران دهه 1970 پرداخته شود.
1ـــ منبع:
international Journal of Middle East Studies vol.32 February 2000 no.1
2ـــ ولی نصر استادیار گروه علوم سیاسی دانشگاه سان دیهگو در آمریکا میباشد.
3ـــ Duch Disease: بیماری هلندی یعنی تاثیرات رانت بر روی نرخ مبادله، صادرات و تولید.
